TJSC - 5070949-47.2025.8.24.0000

Agravo de Instrumento Nº 5070949-47.2025.8.24.0000/SC AGRAVADO: ASSOCIACAO DE APOIO A ARTESAOS E PRODUTORES DE AGRONEGOCIOADVOGADO(A): MICHEL POLLI MENDES (OAB SC034529)ADVOGADO(A): VALDIR MENDES (OAB SC001718) DESPACHO/DECISÃO Trata-se de agravo de instrumento com pedido de atribuição de efeito suspensivo interposto pelo MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS contra decisão proferida nos autos n. 5052629-74.2025.8.24.0023, na qual o juízo de origem deferiu o pedido liminar para obstar a imediata desocupação de espaço público.  Alega a parte agravante, em suma, a constatação de graves irregularidades que justificam a decretação da caducidade da concessão pública referente ao Box 35, Ala Norte, do Mercado Público de Florianópolis.

Defende a falta de máculas no procedimento administrativo que resultou nas sanções contra a parte agravada.

Requer a atribuição de efeito suspensivo, com a retomada da eficácia da decisão administrativa, para desocupar o Box 35, Ala Norte, do Mercado Público de Florianópolis.  Decido. 1. ADMISSIBILIDADE 1.1. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA A parte agravante instruiu o recurso com a Portaria n. 02189/2025 [ev. 1.2].

Há empecilho ao atual exame da documentação, que apenas não foi juntada em primeiro grau por desinteresse da parte agravante.

A análise da validade da Portaria e de seu efeito no caso concreto, por esta via recursal, implicaria supressão de instância.

O julgamento do agravo de instrumento apresenta limitações, dado que se resume ao exame do acerto ou desacerto da decisão impugnada.

Estabelecido o limite de cognição, o exame do documento contido no ev. 1.2, bem como das questões correlatas, deve-se dar inicialmente perante o juízo de origem.  Da mesma forma, o não conhecimento do documento de ev. 1.2 atinge os requerimentos correlatos apresentados pela parte agravada na petição de ev. 7.1, bem como os pedidos de reuniões para composição extrajudicial devem ser submetidos ao primeiro grau, responsável pela instrução do feito, ou serem realizados extrajudicialmente.

Isso posto, não conheço do recurso neste particular. 1.2.

DEMAIS PRESSUPOSTOS Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso no remanescente. 2. CONTEXTO PROCESSUAL Insurge-se a parte agravante contra decisão proferida nos seguintes termos [ev. 18.1 dos autos de origem]:   Trata-se de mandado de segurança movido por ASSOCIAÇÃO DE APOIO A ARTESÃOS E PRODUTORES DE AGRONEGÓCIO em face de ato atribuído ao SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO DE FLORIANÓPOLIS, em que requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão administrativa que decretou a rescisão do Contrato de Concessão n. 688/2013, o qual conferia à associação impetrante o direito de exploração comercial do Box n. 35, situado na Ala Norte do Mercado Público de Florianópolis.Na decisão de evento 7.1, este Juízo determinou a intimação da autoridade coatora para apresentação de informações preliminares.O Município de Florianópolis acostou informações na petição de evento 15.1, à qual anexou o processo administrativo que deu ensejo à rescisão contratual, defendendo a legalidade do ato impugnado e sustentando que foram observados os princípios do contraditório e da ampla defesa no trâmite administrativo.A impetrante apresentou manifestação no evento 17.1.Os autos vieram conclusos.É o relatório.Decido.A concessão liminar da segurança exige a demonstração da relevância dos motivos ou fundamentos em que se assenta o pedido constante da inicial e a possibilidade de ocorrência de lesão irreversível ao direito do impetrante ou dano de difícil reparação, seja patrimonial, funcional ou moral (art. 7º, III, da Lei n. 12.016/2009).Como não se admite dilação probatória, compete ao juiz "verificar se o autor exibe documentos adequados e suficientes para a comprovação do suporte fático de sua pretensão.

Ainda que o faça de maneira provisória, e sem tempo para um juízo exauriente e definitivo, o juiz tem de formar um convencimento sobre a impetração que o credencie a antever a possibilidade séria de concessão definitiva da segurança". (THEODORO JÚNIOR, Humberto.

Lei do mandado de segurança comentada.

Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 231).No caso em exame, a impetrante sustenta que o Município de Florianópolis teria promovido a rescisão do Contrato de Concessão n. 688/2013, instrumento que lhe assegurava o direito de exploração comercial do Box n. 35, localizado na Ala Norte do Mercado Público de Florianópolis.Argumenta que a decisão administrativa foi proferida em instância única, sob a alegação de que o box teria sido irregularmente transferido a terceiro e de que no local estariam sendo desenvolvidas atividades diversas daquelas previstas no contrato de concessão.

Aduz, entretanto, que o referido ato foi praticado sem a devida observância ao contraditório e à ampla defesa, bem como sem a possibilidade de produção de provas, em especial a testemunhal, circunstância que configuraria cerceamento de defesa e, por conseguinte, ilegalidade passível de correção pela via mandamental.Sustenta, ademais, que não houve qualquer cessão ou transferência da concessão, sendo a mudança de gestão realizada conforme previsão estatutária e registrada em ata.

Alega, ainda, que não há provas de desvirtuamento do mix de produtos, tampouco de qualquer outra irregularidade, e que todas as obrigações contratuais, fiscais e trabalhistas sempre foram cumpridas.

Argumenta que a decisão administrativa é nula por ausência de portaria formal, conforme exigência do Decreto Municipal n. 25.093/2023, e que a penalidade aplicada é desproporcional, uma vez que eventuais infrações seriam sanáveis.Pois bem.Cumpre salientar, de antemão, que ao Poder Judiciário não é dado imiscuir-se no mérito propriamente dito do processo administrativo, uma vez que a análise de conveniência e oportunidade dos atos administrativos compete exclusivamente à Administração Pública.Ao Judiciário, por sua vez, incumbe tão somente o controle de legalidade e legitimidade desses atos, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, consagrado no ordenamento jurídico pátrio (TJSC, Apelação n. 5013150-98.2024.8.24.0091, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel.

Denise de Souza Luiz Francoski, Quinta Câmara de Direito Público, j. 21-08-2025).Superada essa consideração, temos que o procedimento de declaração de caducidade das concessões relativas aos boxes do Mercado Público de Florianópolis encontra disciplina própria no art. 28 do Decreto Municipal n. 25.093, de 12 de abril de 2023, cujo teor dispõe:Art. 28. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará a declaração de caducidade da concessão e, quando for o caso, a aplicação das sanções contratuais e regulamentares.§ 1º A caducidade da concessão deverá ser declarada pela Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte antes do termo estabelecido no contrato quando:I - ocorrer desvio de finalidade ou alteração da atividade comercial na unidade por parte do concessionário, em violação à disposição contratual;II - locação, sublocação, cessão, arrendamento total ou parcial ou transferência a terceiros, por qualquer que seja o meio, da área objeto da concessão;III - falta de pagamento do preço pelo uso do espaço por mais de 90 (noventa) dias;IV - não pagamento de valores estipulados em convenção condominial, a pedido do condomínio, desde que a inadimplência ultrapasse o período mínimo de 90 (noventa) dias;V - paralisação das atividades por mais de 20 (vinte) dias consecutivos, ressalvadas as hipóteses de caso fortuito ou força maior ou de expressa autorização da Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte;VI - o concessionário for condenado, em sentença transitada em julgado, por sonegação de tributos ou pela prática de crime incompatível com o desempenho da atividade;VII - a dissolução da sociedade ou o falecimento do concessionário;VIII - decretação de falência ou instauração de insolvência civil;IX - prática ilegal de ligação clandestina de água e eletricidade; eX - prática reiterada, pelo titular da concessão, seus prepostos ou empregados de:a) atos de indisciplina, turbulentos, atentatórios à boa ordem e à moral;b) reincidência de infrações de caráter grave e gravíssimo, relativas à legislação sanitária vigente;c) descumprimento do contrato, do regulamento ou de ordens administrativas;d) descumprimento das penalidades impostas por infrações nos devidos prazos;e) cometimento de faltas anotadas em registro próprio de ocorrências para cada concessionário.§ 2º A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida de processo administrativo, assegurado o contraditório e o direito de ampla defesa, no prazo de 15 (quinze) dias.§ 3º Não será instaurado processo administrativo antes de comunicados ao concessionário, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no §1º deste artigo, dando-lhe um prazo de 10 (dez) dias para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o enquadramento nos termos contratuais.§ 4º Instaurado o processo administrativo e comprovada uma das causas de caducidade listadas no § 1º, deste artigo, esta será declarada por portaria da Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte, independentemente de indenização em favor do concessionário.§ 5º Será devida indenização em favor da Administração Pública calculada com base no valor das multas contratuais eventualmente devidas e dos danos causados pelo concessionário.§ 6º Declarada a caducidade, não resultará para a Administração Pública qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados do concessionário. (Grifo nosso)De pronto, tem-se que os fatos apurados pelo Município de Florianópolis em relação às atividades da impetrante encaixam-se nas definições do art. 28, §1º, I e II, do Decreto Municipal n. 25.093/2023 acima reproduzido, razão pela qual a instauração do procedimento para declaração da caducidade da concessão administrativa para uso do box no Mercado Público Municipal não é abusiva, por si só.Ademais, verifica-se o devido cumprimento dos §§ 2º e 3º acima destacados, que determinam a comunicação prévia ao concessionário quanto às irregularidades constatadas, com a concessão de prazo para manifestação e correção das falhas, bem como a posterior instauração do processo administrativo com a garantia do contraditório e da ampla defesa.Consta dos autos que a associação impetrante foi regularmente notificada para sanar as irregularidades constatadas (15.2, p. 21), bem como para apresentar defesa no âmbito administrativo (15.2, p. 25), oportunidade em que pôde expor suas razões e juntar documentos que reputou necessários (15.2, p. 32).Importante destacar que, embora o Decreto Municipal n. 25.093/2023 indique que a Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte é a responsável pelo procedimento administrativo em discussão, o Município de Florianópolis esclareceu que a competência passou a ser da Secretaria Municipal de Administração, em conformidade com o art. 48 da Lei Complementar n. 770, de 23 de dezembro de 2024.Entretanto, em análise à forma como o procedimento administrativo foi regido, entendo que há vício formal quanto à sua instrução e à declaração da caducidade da concessão de uso do box.Isso porque, em que pese a Administração possa recusar, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art. 38, §2º, da Lei n. 9.784/1999, aplicada pela autoridade coatora no procedimento administrativo - evento 15.2, p. 2), caberia, todavia, abrir prazo à interessada para manifestar-se ao final da instrução do procedimento, nos moldes do art. 44 da Lei n. 9.784/1999, o que não ocorreu.Além disso, o art. 28, §4º, do Decreto Municipal n. 25.093, de 12 de abril de 2023, é claro ao indicar que a caducidade da concessão do uso de box será declarada por portaria, o que também não se verificou nos autos.

O ato administrativo que declarou a rescisão do Contrato de Concessão n. 688/2013 carece, portanto, da formalidade exigida pela norma regulamentar, configurando vício de forma que compromete a validade do ato praticado.Diante do exposto, observa-se que, embora a Administração tenha fundamentos para a instauração do procedimento de caducidade, não foram plenamente observadas as formalidades legais essenciais à higidez do ato, em especial quanto à oportunidade de manifestação ao final da instrução e à edição de portaria formal declaratória da caducidade.

Tal omissão contraria os princípios da legalidade, do contraditório e da ampla defesa, ensejando a necessidade de intervenção judicial para correção desses vícios.Nesse contexto, presentes os elementos que evidenciam plausibilidade do direito da impetrante e risco de dano de difícil reparação decorrente da manutenção dos efeitos do ato administrativo impugnado, entendo que estão presentes os requisitos para a concessão da medida liminar, nos termos do art. 7º, III, da Lei n. 12.016/2009.Logo, defiro o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão administrativa que declarou a rescisão do Contrato de Concessão n. 688/2013, garantindo à impetrante o exercício pleno de suas atividades no Box n. 35 do Mercado Público de Florianópolis, até o julgamento definitivo do mérito do presente mandado de segurança.Intime-se o Município de Florianópolis, com urgência.Em prosseguimento:1. Notifique-se a parte impetrada para prestar as informações que entender necessárias, no prazo máximo de 10 dias (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, I).2. Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica (Lei n. 12.016/2009, art. 7º, II).3. Após, abra-se vista ao Ministério Público (Lei n. 12.016/2009, art. 12, caput).4. Tudo feito, tornem os autos conclusos para sentença.  No caso em análise, após fiscalização promovida pelo Município, foi instaurado processo administrativo que resultou na decretação da caducidade da concessão pública referente ao Box 35, Ala Norte, do Mercado Público de Florianópolis, motivo pelo qual foi rescindido o Contrato de Concessão n. 688/SMA/2013 celebrado com a Associação de Artesãos e Produtores Caseiros [ev. 15.2/origem, p. 42].

Segundo o procedimento extrajudicial, foram encontradas as seguintes irregularidades durante a fiscalização [ev. 15.2/origem, p. 42]: [a] violação à intransferibilidade da concessão, porquanto a pessoa que deveria exercer a atividade comercial no local foi apresentada como "sócia informal" pelos abordados, ou seja, não era a titular da atividade comercial exercida no espaço público; [b] desvio de finalidade contratual por meio da comercialização de produtos fora do mix autorizado.  A Associação de Artesãos e Produtores Caseiros da Serra Catarinense, por sua vez, impetrou mandado de segurança e apontou irregularidades no procedimento administrativo instaurado contra si [ev. 1.1/origem].

Ao deferir o pedido liminar [ev. 18.1/origem], o Magistrado considerou falhas no procedimento administrativo, consistentes na falta de abertura de prazo para alegações finais [violação ao art. 44 da Lei n. 9.784/1999] e na ausência de portaria para decretar a caducidade da concessão do uso [violação ao § 4º do art. 28 do Decreto Municipal n. 25.093/2023].

Estabelecidas essas premissas, passa-se à análise dos argumentos da parte agravante [Município]. 3.

DO PEDIDO DE ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO Para a concessão de efeito suspensivo exige-se que a parte requerente demonstre: [a] a existência de risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação; [b] a probabilidade do direito invocado [CPC, art. 995, parágrafo único].

A parte agravante ressalta que a declaração de caducidade de uso de bem público está amparada na gravidade das infrações de cessão clandestina e de desvio de finalidade contratual.

Segundo o Município, as sanções administrativas foram aplicadas por meio de procedimento regular.

Afirma que, não obstante a falta de Portaria, a decisão extrajudicial que decretou a caducidade deve ser mantida, dada a "substância, finalidade e efeitos", de modo que acolher a alegação de nulidade seria priorizar "formalismos vãos, que não resultam em qualquer prejuízo concreto à defesa da parte ou ao interesse público" [ev. 1.1, p. 5]. É fato incontroverso, portanto, que o ato de caducidade não foi precedido da respectiva Portaria, em desrespeito ao § 4º do art. 28 do Decreto Municipal n. 25.093/2023: Art. 28. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará a declaração de caducidade da concessão e, quando for o caso, a aplicação das sanções contratuais e regulamentares. § 1º A caducidade da concessão deverá ser declarada pela Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte antes do termo estabelecido no contrato quando:I - ocorrer desvio de finalidade ou alteração da atividade comercial na unidade por parte do concessionário, em violação à disposição contratual;II - locação, sublocação, cessão, arrendamento total ou parcial ou transferência a terceiros, por qualquer que seja o meio, da área objeto da concessão; [...]  § 4º Instaurado o processo administrativo e comprovada uma das causas de caducidade listadas no § 1º, deste artigo, esta será declarada por portaria da Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esporte, independentemente de indenização em favor do concessionário.

A suposta falta de prejuízo para a parte agravada é questão a ser discutida ao longo do trâmite processual, na origem.

Por ora, o que se tem é um desrespeito ao procedimento normatizado pelo próprio Município de Florianópolis.

A falta de Portaria, contudo, é questão acessória.

Compulsando o procedimento administrativo, verifica-se que a parte agravada não foi intimada para a apresentação de alegações finais.  Sobre o tema, o Município sustenta o cumprimento da legislação local, que não prevê a necessidade de apresentação de alegações finais. Nesse ponto, ao contrário do anterior, o recorrente busca a observância estrita da regulamentação municipal. É cediço, porém, que a Lei Federal n. 9.784/1999 garante o direito à apresentação de alegações finais [art. 2º , X e art. 44].

A normativa consta no rol apresentado pelo Município no ato de instauração do procedimento administrativo contra a parte agravada [ev. 15.2, p. 2]:  Assim, o Município, embora inicialmente tenha indicado para a parte agravada a observância do previsto na Lei Federal n. 9.784/1999, que dispõe sobre a intimação para apresentação de alegações finais, atualmente busca afastar a incidência da referida normativa, demonstrando comportamento contraditório, que pode configurar surpresa processual.

Veja-se que, durante o trâmite do procedimento extrajudicial, a parte agravada requereu a produção de prova testemunhal [ev. 15.2/origem, p. 34].

O pleito foi negado na mesma decisão que aplicou a sanção administrativa [ev. 15.2/origem, p. 42], sem possibilitar prévia manifestação.

Mantém-se, portanto, a conclusão de que "caberia, todavia, abrir prazo à interessada para manifestar-se ao final da instrução do procedimento, nos moldes do art. 44 da Lei n. 9.784/1999, o que não ocorreu" [ev. 18.1/origem].

Nesse contexto, dada a falta de probabilidade do direito invocado pela parte agravante [possibilidade de falhas no procedimento administrativo e prejuízo à parte agravada], não é prudente a imediata desocupação do espaço público nos moldes pretendidos. 4. DECISÃO Por tais razões, indefiro o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

No mais: [a] intime-se a parte agravada [CPC, art. 1.019, II]; [b] dê-se vista à Procuradoria-Geral de Justiça, se for o caso de intervenção do Ministério Público [CPC, art. 1.019, III]; [c] voltem conclusos para inclusão em pauta.