TJPB - 0802414-46.2017.8.15.0131

Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 19 - Des.

Aluizio Bezerra Filho Embargos de Declaração na Apelação Cível nº 0802414-46.2017.815.0131 Relator: Desembargador Aluízio Bezerra Filho Apelante: Ministério Público do Estado da Paraíba Apelado: Manoel Dantas Venceslau e Edivan Goncalves De Brito Advogado: Paulo Sabino De Santana - OAB PB9231-A e Rhalds Da Silva Venceslau - OAB PB20064-A Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO.

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ALEGADA OMISSÃO SOBRE RELATIVIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ADSTRIÇÃO, PADRÃO PROBATÓRIO DO DOLO E CONVERSÃO DA AÇÃO EM RESSARCITÓRIA.

REDISCUSSÃO DE MÉRITO.

EMBARGOS REJEITADOS.

I.

CASO EM EXAME Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público do Estado da Paraíba contra Acórdão da 2ª Câmara Cível que, por unanimidade, desproveu apelação cível interposta pelo próprio Parquet em ação de improbidade administrativa.

O embargante apontou omissões e contradições quanto à relativização do princípio da adstrição à nova Lei de Improbidade (Lei nº 14.230/2021), à análise do padrão probatório do dolo e à possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ao erário.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se houve omissão no acórdão quanto à aplicação do princípio da adstrição após a Lei nº 14.230/2021; (ii) estabelecer se houve omissão ou contradição na análise do elemento subjetivo dolo e das provas constantes dos autos; (iii) determinar se o acórdão incorreu em omissão ao não examinar a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ao erário.

III.

RAZÕES DE DECIDIR Os embargos de declaração visam sanar vícios de omissão, obscuridade, contradição ou erro material, não se prestando à rediscussão do mérito ou à reapreciação de provas, conforme previsão do art. 1.022 do CPC.

O acórdão embargado analisou a exigência de dolo para a configuração dos atos de improbidade administrativa após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, inclusive quanto à vinculação da decisão judicial ao tipo de ato imputado na petição inicial, nos termos do art. 17, § 10-F, da LIA, inexistindo omissão sobre o princípio da adstrição.

A ausência de comprovação do dolo específico, elemento subjetivo exigido pela nova redação da LIA, foi expressamente reconhecida no acórdão, que enfrentou a matéria com base nos fatos dos autos e na jurisprudência dominante, afastando a possibilidade de presunção de dolo pela simples retenção de valores ou existência de condenação penal.

A tese da conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ao erário não foi objeto de requerimento oportuno e encontra limites legais no art. 17, § 16, da LIA, que exige sua realização antes da sentença, inviabilizando sua apreciação em sede recursal ou nos embargos de declaração.

Não há, portanto, omissão a ser suprida.

O inconformismo do embargante revela pretensão de rediscutir o mérito do julgamento, o que extrapola os limites dos embargos de declaração.

IV.

DISPOSITIVO E TESE Embargos de Declaração rejeitados.

Tese de julgamento: A análise do elemento subjetivo dolo, exigido pela Lei nº 14.230/2021 para caracterização dos atos de improbidade administrativa, deve ser fundamentada em provas que evidenciem intenção deliberada de causar resultado ilícito, sendo vedada sua presunção.

A conversão da ação de improbidade administrativa em ação de ressarcimento ao erário deve ser requerida antes da sentença, não sendo possível sua apreciação de ofício em sede recursal.

A ausência de manifestação sobre tese não deduzida oportunamente pelas partes não configura omissão passível de integração por embargos de declaração.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.022; Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 1º, parágrafo único; 10; 17, §§ 10-F e 16; CF/1988, art. 37, § 5º; CPP, art. 65.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no RMS 52.105/SP, Rel.

Min.

Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 22.10.2019; TJPB, ApCiv nº 0805374-77.2015.8.15.2001, 2ª Câmara Cível, Rel.

Des.

Aluízio Bezerra Filho.

RELATÓRIO Trata-se de Embargos de Declaração (Id. 36177805) opostos pelo Ministério Público do Estado da Paraíba em face do Acórdão proferido por esta Colenda 2ª Câmara Cível (Id. 35629728), que, por unanimidade, desproveu a Apelação Cível manejada pelo próprio Parquet.

Os Embargos declaratórios apontam, em apertada síntese, a existência de omissões e contradições no venerando decisum.

O embargante argui, em primeiro plano, uma omissão concernente à relativização do princípio da adstrição em ações de improbidade administrativa, em especial após as profundas modificações veiculadas pela Lei n.º 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/1992).

Em um segundo momento, o embargante alega omissão e contradição no que tange ao standard probatório do elemento subjetivo, o dolo.

Por derradeiro, o embargante aponta omissão quanto à possibilidade de conversão da ação de improbidade administrativa em Ação de Ressarcimento ao Erário, inclusive de ofício, caso não se configurem os atos de improbidade.

Alega que, mesmo que se entenda pela ausência de dolo, o dano ao erário restaria incontroverso, justificando o prosseguimento da demanda sob outra roupagem processual. É o relatório.

Voto – Desembargador Aluízio Bezerra Filho - Relator O recurso de Embargos de Declaração, como bem o descreve a doutrina processualista pátria, não se destina à rediscussão do mérito da causa ou à simples manifestação de inconformismo com o resultado do julgamento.

Sua natureza, eminentemente integrativa ou esclarecedora, restringe-se às hipóteses taxativamente elencadas no art. 1.022 do Código de Processo Civil: i.e., sanar obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão ou corrigir erro material.

Pois bem, adentrando-se à quaestio iuris posta à apreciação, impende analisar cada uma das arguições do embargante à luz do cotejo entre o decisum embargado, a causa petendi dos embargos, e o plexo normativo e jurisprudencial pertinente.

Da Alegada Omissão Quanto à Possibilidade de Adequação Típica e o Princípio da Adstrição (Art. 17, §10-F, LIA) O embargante sustenta que o Acórdão foi omisso ao não se manifestar sobre a possibilidade de o juízo discordar da adequação típica da conduta, mesmo após as alterações da Lei n.º 14.230/2021, e ao não considerar a inconstitucionalidade de dispositivos da nova LIA, citando o art. 17, §10-F, e o art. 383 do CPP por analogia.

Inicialmente, cumpre ressaltar que a alegada omissão, nos termos do art. 1022, II, do CPC, pressupõe a ausência de manifestação sobre ponto ou questão que deveria ter sido abordado.

O Acórdão, ao analisar a questão da improbidade administrativa, fez uma detida análise do elemento subjetivo, o dolo, e sua indispensabilidade para a configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, conforme a nova redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

A Lei n.º 14.230/2021, de fato, introduziu significativas modificações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais se destaca a necessidade de comprovação do dolo para a caracterização de todos os atos de improbidade.

O parágrafo único do art. 1º da LIA, alterado pela nova lei, é categórico ao dispor que "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos específicos previstos em leis especiais".

Mais especificamente, para os atos que causam lesão ao erário (Art. 10), a nova redação exige "qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial".

No que concerne ao princípio da adstrição ou congruência, é mister tecer algumas considerações.

Tradicionalmente, no processo civil, a sentença deve se ater aos limites da lide, consubstanciados no pedido e na causa de pedir.

Todavia, em ações que visam a proteção do interesse público, como as ações de improbidade administrativa, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) vinha mitigando o rigor desse princípio.

De fato, o entendimento prevalecente era o de que "nas ações de improbidade, não vige o princípio da correlação, adstrição ou congruência entre sentença e pedido".

Argumentava-se que, uma vez narrados os fatos detalhadamente, caberia ao juiz aplicar as sanções adequadas, independentemente daquelas expressamente pedidas pelo autor, considerando-se a natureza da ação e a proteção do patrimônio público.

Contudo, a Lei n.º 14.230/2021 inovou ao incluir o art. 17, §10-F, na Lei n.º 8.429/92, que preceitua: "Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I – condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial; II – condenar o requerido sem a produção das provas por ele tempestivamente especificadas".

Este dispositivo, ao fulminar com a nulidade a decisão que condena por tipo diverso, parece, prima facie, restringir a liberdade do juízo em reclassificar a conduta.

O embargante alegou que o Parquet optou por reclassificar a conduta no art. 10, I, da LIA.

A leitura atenta do art. 17, §10-F, I, da LIA, com as alterações da Lei nº 14.230/2021, indica uma clara intenção legislativa de vincular a decisão judicial ao "tipo" de improbidade (art. 9º, 10 ou 11) indicado na petição inicial.

Isso não significa uma vinculação rígida à qualificação jurídica dada pelo autor, mas sim ao tipo de ato de improbidade administrativa que foi objeto da narrativa fática na inicial e que foi amplamente debatido durante a instrução probatória.

Entretanto, o Acórdão embargado não condenou por tipo diverso, mas sim desproveu a apelação do Ministério Público por ausência do elemento subjetivo dolo.

A análise da adequação típica foi feita sob a ótica da necessidade do dolo, e não da reclassificação da conduta para outro tipo legal.

O Acórdão não adentrou em nova tipificação, mas sim na ausência de elementos para a tipificação já pleiteada.

Portanto, a alegada omissão ou contradição em relação ao art. 17, §10-F, I, da LIA, não se verifica diretamente, pois a decisão embargada não incorreu em condenação por tipo diverso, mas em absolvição por ausência de elemento essencial ao tipo.

Quanto à alegada inconstitucionalidade da Lei n.º 14.230/2021, esta Corte já se manifestou, e o próprio Supremo Tribunal Federal tem se debruçado sobre a questão, inclusive com decisões liminares suspendendo a eficácia de alguns dispositivos.

Todavia, no que tange à exigência de dolo e à retroatividade mitigada da lei mais benéfica em matéria de improbidade, esta Corte tem seguido a orientação do STF, conforme manifestação do Acórdão, que aplicou a nova lei aos processos em curso, respeitando os atos processuais praticados e a coisa julgada.

O Acórdão não foi omisso em relação à aplicabilidade da nova LIA, mas sim a aplicou de acordo com a jurisprudência mais recente, o que não configura omissão ou contradição passível de embargos.

Da Alegada Omissão e Contradição Quanto ao Standard Probatório do Dolo O cerne da insurgência do embargante neste ponto reside na suposta omissão do Acórdão em analisar as provas dos autos que, em sua visão, comprovariam o dolo dos apelados.

Mencionou-se o não repasse das contribuições previdenciárias e a condenação criminal pelo art. 168-A do CP.

O Acórdão embargado é bastante claro ao afirmar que "a reforma da Lei n.º 8.429/92 pela Lei n.º 14.230/2021 impôs o dolo como elemento subjetivo".

O decisum enfatizou que "a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade".

Destacou, ainda, que o dolo "exige a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não podendo ser presumido".

A jurisprudência tanto do STJ quanto do TJPB é pacífica no sentido de que "a condenação por improbidade administrativa exige a comprovação do dolo e do dano ao erário".

Não se admite mais a modalidade culposa para o ato de improbidade que causa lesão ao erário (Art. 10 da LIA), em virtude das modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021.

A alegação de que o Acórdão apenas "colacionou trechos da lei e da jurisprudência, sem análise dos fatos e das provas" não se sustenta.

O Acórdão explicitou que a "conduta narrada consiste na retenção, pela gestão municipal, de contribuições previdenciárias", porém, ponderou que "a simples retenção de contribuições previdenciárias, sem a comprovação de que o valor correspondente foi desviado para proveito particular dos gestores ou de terceiros, ou que houve uma deliberada intenção de causar dano ao erário, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, na modalidade de lesão ao erário".

Ademais, o Acórdão abordou a condenação criminal (art. 168-A do CP), asseverando que a independência das instâncias é um princípio basilar do direito pátrio.

Conquanto a sentença penal condenatória transitada em julgado vincule a esfera cível quanto à existência do fato e sua autoria (art. 935 do Código Civil; art. 65 do Código de Processo Penal), ela não impõe, automaticamente, a configuração do ato de improbidade administrativa, que possui tipologia e requisitos próprios, sobretudo, no que tange ao elemento subjetivo após as alterações da LIA.

A exigência do dolo específico na improbidade é autônoma e não se confunde com o dolo exigido para o tipo penal de apropriação indébita previdenciária.

A análise do Acórdão, portanto, demonstra que a Corte, ao desprover a apelação, fê-lo com base na ausência de prova do dolo específico, não por omissão na análise dos fatos e provas, mas por entender que os fatos narrados e as provas produzidas não se subsumiam ao novo e rigoroso standard do dolo exigido pela LIA para a configuração do ato de improbidade administrativa.

O dolo, conforme a dicção legal, "da dicção legal se depreende que o ato de improbidade somente restará configurado quando comprovada a conduta guiada pela vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, não podendo ser presumido".

Da Alegada Omissão Quanto à Conversão da Ação em Ação de Ressarcimento ao Erário de Ofício Por fim, o embargante alega omissão quanto à possibilidade de conversão da ação de improbidade administrativa em Ação de Ressarcimento ao Erário, inclusive de ofício. É inegável que a ação de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível, conforme o art. 37, § 5º, da Constituição Federal.

A jurisprudência do STJ é assente no sentido de que a prescrição das demais sanções da LIA não prejudica o prosseguimento da ação quanto ao pedido de ressarcimento ao erário.

Isso significa que, mesmo que se reconheça a ausência de dolo para fins de improbidade, mas se constate a existência de dano ao erário, a pretensão de ressarcimento pode subsistir.

Contudo, a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública para fins de ressarcimento ao erário, em regra, deve observar o procedimento e os requisitos legais.

O art. 17, § 16, da LIA (introduzido pela Lei nº 14.230/2021) dispõe que "a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública deverá ocorrer antes da prolação da sentença".

A orientação do STJ é de que "a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública (art. 17, § 16 da LIA) deve ocorrer antes da sentença, no juízo de primeiro grau".

Embora a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário seja um ponto relevante, a conversão ex officio em sede recursal, após a prolação de Acórdão que desproveu a apelação por ausência de dolo, não se coaduna com a sistemática processual vigente, especialmente com a nova LIA.

A reforma legislativa buscou maior rigor processual, afastando o ativismo judicial em certas hipóteses.

A ausência de pedido expresso de conversão pelo autor em momento oportuno, e a necessidade de tal conversão ocorrer antes da sentença, no primeiro grau de jurisdição, inviabilizam o acolhimento dessa pretensão em sede de embargos declaratórios.

O Acórdão, ao analisar o mérito, limitou-se à questão da improbidade administrativa e à necessidade do dolo, sem se manifestar sobre a conversão da ação, pois esta não foi objeto de requerimento ou discussão prévia nos termos da lei.

Portanto, não há que se falar em omissão do decisum nesse particular, uma vez que a conversão em sede recursal, sem o devido requerimento e observância das etapas processuais, seria uma inovação que extrapolaria os limites dos embargos de declaração.

Por todo o exposto, VOTO no sentido de REJEITAR OS PRESENTES EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, porquanto não se verificam quaisquer dos vícios intrínsecos de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, os quais, e somente eles, autorizam o manejo deste instrumental recursal.

O que se depreende da insurgência ministerial é, em verdade, o legítimo, mas inadequado, intento de rediscutir o mérito do julgado, pretensão esta que se mostra alheia ao escopo dos embargos declaratórios. É como voto.

Des.

AluÍzio Bezerra Filho Relator

Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Fica Vossa Excelência Intimado(a) da 24º SESSÃO ORDINÁRIA VIRTUAL DA SEGUNDA CÂMARA ESPECIALIZADA CIVEL, da 2ª Câmara Cível, a realizar-se de 18 de Agosto de 2025, às 14h00 , até 25 de Agosto de 2025.

Poder Judiciário Tribunal de Justiça da Paraíba Gabinete 19 - Des.

Aluizio Bezerra Filho Apelação Cível nº 0802414-46.2017.815.0131 Relator: Juiz Convocado Marcos Coelho de Salles Apelante : Ministério Público do Estado da Paraíba Apelado : Manoel Dantas Venceslau e Edivan Goncalves De Brito Advogado : Paulo Sabino De Santana - OAB PB9231-A e Rhalds Da Silva Venceslau - OAB PB20064-A Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO.

APELAÇÃO CÍVEL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS.

PRELIMINAR DE DIALETICIDADE.

REJEITADA.

MÉRITO.

NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO APÓS A LEI Nº 14.230/2021.

CONDENAÇÃO CRIMINAL NÃO VINCULA JUÍZO CÍVEL.

PRELIMINAR REJEITADA.

RECURSO DESPROVIDO.

I.

CASO EM EXAME 1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado da Paraíba contra sentença da 4ª Vara Mista de Cajazeiras que julgou improcedente ação de improbidade administrativa movida contra ex-prefeito e tesoureiro municipal, acusados de reter contribuições previdenciárias de servidores sem repasse ao fundo municipal.

O Parquet sustenta a existência de dano ao erário e dolo dos promovidos, requerendo a condenação nas sanções do art. 12, II, da Lei nº 8.429/92.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se as razões recursais atendem ao princípio da dialeticidade, impugnando especificamente os fundamentos da sentença; e (ii) verificar se a conduta dos apelados, consistente na ausência de repasse de contribuições previdenciárias, configura ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/92, especialmente após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, com destaque para o requisito do dolo específico.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 3.

As razões recursais do Ministério Público, embora reproduzam parte da inicial, enfrentam o fundamento central da sentença ao sustentar a existência de dolo e enquadramento da conduta no art. 10, I, da Lei de Improbidade, configurando crítica suficiente à decisão e atendendo ao princípio da dialeticidade previsto no art. 1.010, III, do CPC. 4.

A reforma da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11, sendo insuficiente a mera ilegalidade, culpa ou dolo genérico. 5.

O dolo, conforme §2º do art. 1º da LIA, exige vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, sendo vedada sua presunção com base apenas na função pública exercida ou no conhecimento do dever legal. 6.

A retenção de contribuições previdenciárias sem repasse, ainda que configure ilícito penal, não caracteriza automaticamente improbidade administrativa, notadamente se não demonstrada a incorporação a patrimônio particular nem o intuito deliberado de causar prejuízo. 7.

A condenação criminal pelos mesmos fatos (art. 168-A do CP) não vincula o juízo cível da improbidade, que exige a análise autônoma do elemento subjetivo conforme os critérios legais e probatórios próprios. 8.

O Ministério Público não logrou demonstrar, nos autos, que os apelados agiram com dolo específico para causar dano ao erário ou violar os princípios da Administração Pública, conforme exigido pela atual redação da Lei de Improbidade.

IV.

DISPOSITIVO E TESE 9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento: 1.

A apelação que enfrenta, ainda que parcialmente, os fundamentos da sentença satisfaz o princípio da dialeticidade previsto no art. 1.010, III, do CPC. 2.

Após a Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, sendo insuficiente a mera voluntariedade do agente ou a ilicitude da conduta. 3.

A ausência de repasse de contribuições previdenciárias, sem prova da incorporação a patrimônio particular ou da intenção deliberada de lesar o erário, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10 da LIA. 4.

A condenação criminal por fato semelhante não substitui a necessidade de demonstração autônoma do dolo exigido para fins de responsabilização por improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; CPC, art. 1.010, III; Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º a 3º, 10, caput e I, 12, II.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Pleno, j. 18.08.2022; TJCE, AC 0002770-79.2015.8.06.0039, j. 04.12.2023; TJMG, AC 0011351-59.2018.8.13.0629, j. 30.05.2023.

RELATÓRIO Trata-se de Apelação apresentada pelo Ministério Público Do Estado Da Paraíba em face da sentença proferida pela 4ª Vara Mista de Cajazeiras que julgou improcedente a presente ação de Improbidade Administrativa.

Em suas razões recursais, o Parquet busca a reforma da sentença.

Argumenta, ab initio, que, embora a petição inicial tenha tipificado a conduta no revogado art. 11, I e II da Lei 8.429/92, aplica-se o princípio da continuidade normativo-típica, pois a conduta de apropriar-se ou desviar contribuição previdenciária retida, sem o repasse devido, se amolda ao tipo previsto no artigo 10, caput, inciso I, da Lei nº 8.429/92.

Sustenta que tal conduta gerou dano ao erário.

Ademais, defende que o dolo dos promovidos é "facilmente comprovado", citando a ocorrência dos fatos ao final da gestão municipal e a existência de prévia ação penal (Processo nº 0002898-02.20214.8.15.0131) onde ambos foram condenados pela conduta do art. 168-A do Código Penal pelos mesmos fatos, a despeito de contraditório e ampla defesa.

Afirma que, como ordenadores da despesa, tinham conhecimento da obrigação e, portanto, a vontade (elemento subjetivo) de gerar dano ao erário.

Requer, ao final, o conhecimento e provimento do recurso para que os promovidos sejam condenados nas sanções previstas no art. 12, inciso II, da Lei nº 8.429/922829.

Os apelados, MANOEL DANTAS VENCESLAU e EDIVAN GONÇALVES DE BRITO, apresentaram CONTRARRAZÕES (ID nº 33605070).

Em sede preliminar, arguem o não conhecimento do recurso de apelação por ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida, em ofensa ao princípio da dialeticidade recursal, sustentando que as razões recursais limitaram-se a reproduzir argumentos da inicial e alegações finais, sem atacar o fundamento legal da sentença.

No mérito, caso superada a preliminar, pedem o desprovimento do recurso e a manutenção da sentença.

Reiteram a ausência de dolo e de provas que fundamentem a condenação, destacando que os valores retidos permaneceram nas contas do município e não foram desviados para fins ilícitos ou pessoais.

Enfatizam que a legislação atual exige dolo para a improbidade e que a mera ilegalidade não configura ato ímprobo, em consonância com a jurisprudência dos tribunais superiores e a doutrina. É o relatório.

Voto – Juiz Convocado Marcos Coelho de Salles – Relator A análise do presente recurso de apelação exige um debruçar atento sobre os argumentos trazidos pelas partes à luz da legislação pertinente, em especial a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), com as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, e da jurisprudência consolidada sobre o tema.

Da Preliminar Arguida em Contrarrazões – Ausência de Impugnação Específica e o Princípio da Dialeticidade Os apelados, em suas contrarrazões, suscitam, preliminarmente, o não conhecimento do recurso de apelação sob o argumento de que as razões recursais não teriam impugnado especificamente os fundamentos da sentença recorrida, violando o princípio da dialeticidade. É consabido, em nosso ordenamento jurídico processual civil, que o princípio da dialeticidade impõe ao recorrente o dever de apresentar os fundamentos de fato e de direito pelos quais busca a reforma da decisão impugnada, confrontando os motivos que levaram o julgador a decidir daquela forma.

Tal exigência encontra-se expressa no artigo 1.010, inciso III, do Código de Processo Civil: "a apelação [...] conterá: [...] III - as razões do pedido de reforma ou de decretação de nulidade, devendo impugnar especificamente os fundamentos da sentença." A ratio essendi deste princípio reside na necessidade de delimitar a matéria a ser revista pelo órgão ad quem, bem como garantir ao recorrido o exercício pleno do contraditório, permitindo-lhe refutar os argumentos trazidos no recurso.

Uma apelação que se limita a repetir os termos da petição inicial ou das alegações finais, sem demonstrar o error in procedendo ou o error in judicando da decisão recorrida, pode, de fato, ser considerada inadmissível por ausência de regularidade formal.

Contudo, a jurisprudência, tanto do Superior Tribunal de Justiça quanto deste Egrégio Tribunal, tem ponderado a aplicação rigorosa deste princípio, especialmente quando, a despeito da repetição de argumentos anteriores, as razões recursais demonstram, ainda que de forma mínima, o intento de impugnar os fundamentos da sentença.

Inversamente, se a parte impugna os fundamentos, a mera reprodução parcial não seria óbice intransponível.

No caso sub examine, compulsando as razões da apelação ministerial e confrontando-as com os fundamentos da sentença, verifico que o Ministério Público, embora resgate a narrativa fática e a pretensão inicial, direciona sua argumentação para refutar o fundamento central da improcedência: a ausência de dolo.

O apelante dedica-se a argumentar que o dolo seria facilmente comprovado pela dinâmica dos fatos e pela condenação criminal anterior.

Além disso, promove uma reclassificação da conduta, argumentando a aplicação do princípio da continuidade normativo-típica para enquadrar o fato não mais no art. 11, mas sim no art. 10, I da LIA, sustentando a existência de dano ao erário10.

Embora possa haver alguma repetição de argumentos anteriormente apresentados, o núcleo do recurso ministerial reside precisamente na tentativa de demonstrar a falha da sentença ao não reconhecer a ocorrência de dolo e a adequação típica da conduta ao art. 10 da LIA, que, no entender do Parquet, ensejaria a reforma do julgado.

Houve, portanto, um esforço argumentativo, ainda que questionável no mérito, para atacar a ratio decidendi da sentença.

Assim, entendo que as razões recursais, no presente caso, não configuram mera reprodução genérica destituída de crítica à decisão, mas sim uma tentativa de contrapor seus fundamentos, suficiente para cumprir o requisito da dialeticidade.

Rejeito, pois, a preliminar arguida.

Do Mérito Recursal – A Configuração do Ato de Improbidade Administrativa e a Centralidade do Elemento Subjetivo (Dolo) Superada a questão processual, adentro ao cerne da controvérsia meritória, qual seja, a (in)existência de ato de improbidade administrativa na conduta atribuída aos apelados: a retenção das contribuições previdenciárias dos servidores sem o devido repasse ao fundo de previdência municipal.

A Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa visa a punir condutas de agentes públicos ou a eles equiparados que atentem contra os princípios da Administração Pública, causem enriquecimento ilícito ou gerem prejuízo ao erário, na forma tipificada pela Lei nº 8.429/922.

A Lei de Improbidade Administrativa, considerada um dos principais diplomas legais do sistema brasileiro de combate à corrupção, traz em seu corpo um conjunto de sanções e penalidades, posicionando-o no âmbito do Direito Administrativo Sancionador.

A recente Lei Federal nº 14.230/2021, de 25/10/2021, buscou consolidar sua natureza sancionatória e, proporcionando profundas alterações em seu texto, previu a aplicação dos “princípios constitucionais do direito administrativo sancionador” (art. 1º, §4º).

Buscando esclarecer o alcance do sentido da norma, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do ARE 843989 (18.8.2022), fixou as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Redigirá o acórdão o Relator.

Presidência do Ministro Luiz Fux.

Plenário, 18.8.2022.

Nesse contexto, é imperativa a análise do caso à luz da nova legislação, especialmente em relação aos dispositivos que tratam do elemento subjetivo exigido para configuração da conduta ímproba, “in verbis”: Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) Da dicção legal se depreende que o ato de improbidade somente restará configurado quando comprovada a conduta guiada pela vontade livre e consciente de alcançar o fim ilícito, não sendo mais aceito o dolo genérico ou a mera culpa, conforme vem trilhando recentes precedentes dos Tribunais pátrios abaixo indicados: Ainda que se tenha por irregular contratação direta por inexigibilidade de licitação, à falta de dolo específico não há que se cogitar de improbidade administrativa, a teor do que prescreve o artigo 1º, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei nº 8.429/1992, com as mudanças introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. (TJDF; APC 07135.91-69.2017.8.07.0018; Ac. 140.8553; Quarta Turma Cível; Rel.

Des.

James Eduardo Oliveira; Julg. 23/03/2022; Publ.

PJe 01/04/2022) Cumpre destacar, que a Lei nº 14.230/2021 excluiu a possibilidade de tipificação do ato de improbidade administrativa decorrente de conduta culposa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, § §1º e 2º, lia) (TJCE; AC 0000028-84.2013.8.06.0190; Segunda Câmara de Direito Público; Relª Desª Maria Iraneide Moura Silva; DJCE 31/03/2022; Pág. 24) Dessa forma, compete ao Ministério Público o ônus da demonstração irrefutável do cometimento, pelo então gestor público, de conduta livre e consciente de alcançar o fim ilícito, a fim de se evitar a utilização de tal espécie de ação como instrumento irresistível de perseguição política ou vingança, alheios ao dever intervencionista do Poder Judiciário.

Ademais, de acordo com a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, para que se configurem os atos de improbidade previstos no art. 10 deve ocorrer a "desvio ou perda patrimonial efetiva". À luz do disposto na novel legislação, que se aplica aos processos em curso (respeitados os atos processuais já praticados e a coisa julgada), é inafastável a exigência do dolo para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

Não basta a mera voluntariedade do agente ou a simples ocorrência de ilegalidade. É necessário comprovar a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto na lei.

A jurisprudência do STJ e do STF, mesmo antes das alterações de 2021, já vinha sinalizando para a necessidade de demonstração de má-fé ou dolo qualificado em muitos casos, e após a Lei 14.230/2021, este entendimento foi legalmente reforçado.

O Ministério Público, em grau recursal, argumenta que a conduta de não repassar as contribuições previdenciárias descontadas se amolda ao art. 10, caput, inciso I, da LIA, com base no princípio da continuidade normativo-típica.

A redação do dispositivo evocado pelo apelante é a seguinte: "Art. 10.

Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: [...] I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;" A tese da continuidade normativo-típica sustenta que, mesmo com a revogação expressa dos incisos I e II do art. 11 pela Lei 14.230/2021, a conduta em questão continuaria sendo ilícita sob outro dispositivo legal.

Ocorre que o Parquet optou por reclassificá-la no art. 10, I, o qual trata de atos que causam lesão ao erário mediante, entre outras formas, a facilitação ou concorrência para a indevida incorporação ao patrimônio particular de bens, rendas ou valores de entidades públicas.

A conduta narrada consiste na retenção, pela prefeitura, de valores descontados dos salários dos servidores e o não repasse subsequente ao fundo de previdência municipal.

Segundo a defesa e a própria sentença, os valores retidos permaneceram nos cofres municipais.

Se os valores não saíram da esfera pública (ainda que da prefeitura, e não do fundo de previdência), torna-se problemática a subsunção da conduta ao tipo do art. 10, inciso I, que fala em "indevida incorporação ao patrimônio particular".

O patrimônio municipal, embora distinto do patrimônio do fundo de previdência, ainda é patrimônio público.

A lesão ao erário, neste cenário, configurar-se-ia não pela apropriação indébita no sentido penal (que, segundo a defesa, não ocorreu no âmbito da improbidade), mas talvez pelos encargos moratórios (multas e juros) que certamente incidiriam sobre os valores em atraso, bem como pelo desequilíbrio financeiro gerado ao fundo de previdência.

Contudo, a peça recursal do MP invoca especificamente o inciso I do art. 10, cuja redação aponta para a incorporação a patrimônio particular.

Esta tipificação, in casu, parece um desencaixe, considerando a permanência dos recursos na esfera pública municipal.

Caso a conduta fosse reclassificada sob o caput do art. 10, como "ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial", sem a necessidade de se adequar a um dos incisos, seria necessário comprovar a efetiva perda patrimonial (por exemplo, os encargos), e, crucialmente, o dolo.

Alternativamente, tal conduta, por configurar grave violação a deveres funcionais e princípios administrativos (como a legalidade, a moralidade, a eficiência na gestão financeira), poderia, em tese, ser enquadrada no art. 11 da LIA (atos que atentam contra os princípios da administração pública), caso preenchidos os requisitos, em especial o dolo.

Da Comprovação do Dolo na Conduta dos Apelados Este é, sem sombra de dúvida, o ponto nodal da controvérsia, e o fundamento pelo qual a sentença julgou improcedente o pedido inicial.

Conforme exaustivamente exposto, a Lei nº 14.230/2021 impõe o dolo como requisito inafastável para a configuração dos atos de improbidade tipificados nos arts. 9º, 10 e 112124.

E o dolo, para fins da LIA, é a "vontade consciente e livre de alcançar o resultado ilícito tipificado [...] não bastando a voluntariedade do agente".

A sentença de primeiro grau, ao analisar o conjunto probatório, concluiu que a mera posição dos réus nos cargos de Prefeito e Tesoureiro, por si só, não é suficiente para constatar o dolo.

Ressaltou que a petição inicial descreveu um "dolo genérico, sem sequer especificar a conduta dolosa atribuída a cada parte promovida".

Adicionou que não há nos autos elementos que indiquem "má intenção, ou que pretendiam tirar proveito pessoal ou favorecer terceiros protegidos".

Fundamentalmente, consignou que os valores que deixaram de ser repassados "permaneceram nos cofres municipais, posto que não há evidências e provas produzidas em sentido contrário" Analisando os argumentos do apelante em face dos fundamentos da sentença e das contrarrazões, observa-se o seguinte: Dolo inferido do momento da conduta e da consequência O MP infere o dolo da prática dos atos ao final da gestão e do impacto financeiro negativo.

Contudo, a mera ocorrência de um ato ilegal ou irregular ao final de um mandato ou a geração de uma consequência negativa não configuram, per si, o dolo exigido pela LIA.

O dolo deve ser a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado.

O resultado ilícito, no art. 10, I, seria a facilitação ou concorrência para a indevida incorporação de valores a patrimônio particular.

A permanência dos valores nos cofres municipais enfraquece diretamente a tese de incorporação a patrimônio particular prevista no inciso I do art. 10.

Mesmo que se considere o dano pelos encargos futuros, seria necessário comprovar que os apelados agiram com a vontade livre e consciente de causar esse dano.

As consequências financeiras podem ser resultado de conduta culposa (negligência na gestão, desorganização na transição) ou, no máximo, de dolo genérico, mas a lei exige dolo específico voltado para o resultado ilícito tipificado.

Destaco julgado neste sentido: APELAÇÃO CÍVEL.

DIREITO ADMINISTRATIVO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS RETIDAS EM FOLHA DE PAGAMENTO .

APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DO STF.

DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO. ÔNUS DO QUAL O AUTOR NÃO SE DESINCUMBIU .

ART. 373, I, CPC.

PRECEDENTES DO TJCE.

RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO .

SENTENÇA REFORMADA. 01.

Trata-se os presentes autos de Apelação Cível, em face de sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, decorrente da ausência de repasse das contribuições previdenciárias, descontadas da folha de pagamento dos servidores de Aratuba no exercício de 2012. 02.

O cerne da questão controvertida consiste em averiguar se acertada a sentença de piso que deu provimento ao pleito da exordial, reconhecendo conduta dolosa da apelante, no que tange a ausência do repasse de contribuições previdenciárias ao INSS, no valor de R$ 1.632,66 (mil seiscentos e trinta e dois reais e sessenta e seis centavos), referentes ao exercício financeiro de 2012, em que a apelante ocupava o cargo de Chefe de Gabinete do Prefeito de Aratuba. 03.

Considerando que o presente feito se encontra pendente de julgamento definitivo e de trânsito em julgado, aplicam se, na hipótese, as inovações introduzidas pela Lei nº 14 .320/2021, especialmente quanto à necessidade de aferição do elemento subjetivo (dolo) como condição para caracterização da prática de ato ímprobo.

Precedente do STF (TEMA 1.199) 04.

Ademais, conforme disposto na Lei nº 14 .320/2021, nos atos tipificados no art. 10, como é o caso dos autos, há necessidade de ocorrência de dolo específico, bem como deve restar comprovado o efetivo prejuízo causado ao erário 05.

In casu, inobstante o gestor público tenha deixado de efetivar o devido recolhimento das contribuições previdenciárias descontadas das folhas de pagamento dos servidores municipais, não restou evidenciada, nos autos, sua intenção deliberada de locupletamento ilícito ou de desfalque aos cofres públicos. 06 .

Desta feita, verifica-se que o Parquet não comprovou o elemento subjetivo (dolo) de alcançar o resultado ilícito tipificado no art. 10, da LIA, ônus que lhe incumbia, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC. 07 .

Dessarte, tendo em vista a ausência de comprovação do dolo específico, mister o provimento da insurgência recursal, devendo o julgado ser modificado. 08.

Apelo conhecido e provido.

Sentença Reformada .

ACÓRDÃO Acordam os integrantes da Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, à unanimidade, em conhecer o Apelo para dar-lhe provimento, de acordo com o voto do Relator.

Fortaleza, 04 de dezembro de 2023 DESEMBARGADOR PAULO FRANCISCO BANHOS PONTE Relator (TJ-CE - Apelação Cível: 0002770-79.2015.8 .06.0039 Mulungu, Relator.: PAULO FRANCISCO BANHOS PONTE, Data de Julgamento: 04/12/2023, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 05/12/2023) EMENTA: ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INOVAÇÕES DA LEI N. 14.230/2021 - APLICABILIDADE AOS PROCESSOS EM CURSO - AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS - DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO - AUSÊNCIA - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS.

Ao julgar o Tema n . 1.199, o colendo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL decidiu pela aplicação da norma cogente no curso do devido processo legal, em consonância com o princípio do tempus regit actum.

Para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, que importem em enriquecimento ilícito (artigo 9º), causem lesão ao erário (artigo 10) ou violem os princípios da administração pública (artigo 11), é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva, exigindo-se a presença do elemento subjetivo dolo.

Ausente prova de que o Chefe do Executivo atuou com a vontade livre e consciente de omitir-se no repasse das contribuições previdenciárias, causando dano ao erário ou violando os princípios da Administração, e sendo certo que a atuação culposa não mais permite a condenação por atos de improbidade, é forçoso concluir pela reforma da sentença com a improcedência dos pedidos iniciais . (TJ-MG - AC: 00113515920188130629, Relator.: Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 30/05/2023, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 05/06/2023) Dolo presumido pela posição/função O argumento de que o dolo decorre da posição dos apelados como Prefeito e Tesoureiro e de seu conhecimento da obrigação confronta diretamente o disposto no §3º do art. 1º da LIA, que afirma que "O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

A lei veda, expressamente, a presunção de dolo com base unicamente no cargo ocupado ou no dever inerente a ele. É preciso ir além e provar a má-fé, a intenção desonesta, a vontade de lesar ou violar princípios.

Condenação na esfera criminal: O fato de ter havido condenação criminal pela prática do crime previsto no art. 168-A do Código Penal é um elemento fático relevante a ser considerado.

Entretanto, é fundamental recordar que as instâncias cível (improbidade administrativa) e criminal são independentes.

A condenação criminal transitada em julgado pode, em algumas situações, vincular o juízo cível quanto à existência do fato e sua autoria.

No entanto, a configuração do ato de improbidade administrativa possui requisitos próprios e específicos, estabelecidos na Lei nº 8.429/92, que podem ser distintos dos requisitos para a configuração do crime.

Em especial, o elemento subjetivo exigido pela LIA, após a Lei 14.230/2021, é o dolo com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade.

A natureza do dolo exigido para o crime de apropriação indébita previdenciária (art. 168-A CP) e o dolo necessário para o ato de improbidade do art. 10 da LIA, após as recentes alterações, podem não ser coincidentes.

Ademais, os autos de improbidade devem ser instruídos com provas suficientes para formar a convicção do julgador nesta esfera.

A sentença de improcedência na esfera da improbidade baseou-se na falta de prova do dolo para fins da LIA1518.

A mera existência de condenação criminal, sem a análise aprofundada de como o dolo foi comprovado naquele juízo e sua correlação com o dolo exigido pela LIA, não é suficiente, por si só, para reformar a sentença que expressamente afastou o dolo com base nas provas destes autos e nos requisitos da lei de improbidade vigente.

Diante deste panorama, e à luz do rigoroso requisito do dolo imposto pela Lei nº 14.230/2021 para a configuração de todos os atos de improbidade, corroborado pela jurisprudência do STJ e STF que exige a comprovação de má-fé ou dolo específico, não vislumbro, nos elementos apresentados nas razões recursais elementos suficientes para infirmar a conclusão do juízo a quo quanto à ausência de dolo tal como exigido pela Lei de Improbidade Administrativa na sua atual redação.

Ante o exposto e por tudo o que dos autos consta, em consonância com a fundamentação supra, e com a devida vênia de entendimentos diversos, VOTO pelo CONHECIMENTO do recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado da Paraíba, REJEITANDO A PRELIMINAR de não conhecimento arguida pelos apelados, e, NO MÉRITO, PELO DESPROVIMENTO DO APELO, para manter incólume a r.

Sentença de primeiro grau que julgou improcedente o pedido inicial. É como voto.

Marcos Coelho de Salles Juiz Convocado Relator