TJCE - 3026069-36.2024.8.06.0001

FÓRUM DAS TURMAS RECURSAIS PROF.

DOLOR BARREIRA TERCEIRA TURMA RECURSAL GABINETE DA JUÍZA ANA CRISTINA DE PONTES LIMA ESMERALDO RECURSO INOMINADO CÍVEL Nº 3026069-36.2024.8.06.0001 RECORRENTE: ESTADO DO CEARÁ RECORRIDA: CÉLIA MIRANDA DA SILVA   Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR(A) PÚBLICO(A) ESTADUAL.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

PAGAMENTO RETROATIVO DEVIDO.

RECURSO INOMINADO PARCIALMENTE PROVIDO.

I.

CASO EM EXAME 1.  Recurso Inominado interposto em face de sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos autorais e condenou o ente estatal ao pagamento, ao(à) servidor(a) público(a) da área da saúde, dos valores retroativos referentes ao vencimento-base e gratificações do interstício de julho de 2013 a dezembro de 2021.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.  Há três questões em discussão: (i) definir se a prescrição atinge o fundo do direito ou apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio anterior ao ajuizamento da ação; (ii) estabelecer se a progressão funcional anual da servidora deveria ter sido implementada pela Administração Pública de forma automática, com efeitos financeiros retroativos; (iii) verificar se a Lei Estadual nº 17.181/2020 pode impedir o pagamento retroativo das progressões reconhecidas.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 3.

A omissão da Administração na concessão da progressão funcional configura relação de trato sucessivo, razão pela qual não há prescrição do fundo de direito, aplicando-se apenas a prescrição quinquenal sobre as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecederam a propositura da ação, conforme Súmula 85 do STJ. 4.

A progressão funcional é um direito subjetivo do servidor, decorrente de previsão legal específica, sendo a Administração Pública vinculada à sua concessão sempre que preenchidos os requisitos legais. 5.  A Lei Estadual nº 17.181/2020 não instituiu um novo Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), mas apenas previu uma forma excepcional de progressão por antiguidade.

Dessa forma, não afastou o direito dos servidores à progressão nos moldes das normas anteriores nem impediu o pagamento retroativo dos valores devidos. 6.

A discricionariedade administrativa não autoriza a Administração a postergar unilateralmente a concessão das progressões funcionais, tampouco a suprimir os efeitos financeiros retroativos de um direito já adquirido pelos servidores. 7.

A edição da Lei Estadual nº 17.181/2020 evidencia o reconhecimento, pelo próprio ente público, da omissão administrativa na concessão das progressões, não podendo agora alegar ausência de direito ao pagamento retroativo. 8.  A progressão funcional deve ser concedida conforme os critérios estabelecidos no Decreto Estadual nº 22.793/1993 e na Lei Estadual nº 11.965/1992, sendo devidos os efeitos financeiros desde o momento em que a servidora preencheu os requisitos legais para a ascensão na carreira.

IV.

DISPOSITIVO E TESE 9.  Recurso inominado provido parcialmente.

Tese de julgamento: 1.

A omissão da Administração na concessão da progressão funcional caracteriza relação de trato sucessivo, sujeita à prescrição quinquenal, e não à prescrição do fundo do direito. 2.  A progressão funcional deve ser concedida automaticamente sempre que o servidor preencher os requisitos legais, sendo devidos os efeitos financeiros retroativos desde a data em que os critérios foram atendidos. 3.

A Lei Estadual nº 17.181/2020 não afastou o direito dos servidores ao pagamento retroativo de progressões reconhecidas, tampouco revogou normas anteriores que regulam a progressão funcional.   Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Decreto Estadual nº 22.793/1993, arts. 12 e 13; Lei Estadual nº 11.965/1992; Lei Estadual nº 17.181/2020; Decreto nº 20.910/32, art. 3º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 85; STJ, REsp nº 1877070/MG, Rel.

Min.

Og Fernandes, j. 15.12.2020; STJ, AgInt no AREsp nº 2.055.792/RN, Rel.

Min.

Herman Benjamin, j. 29.05.2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.775.357/RN, Rel.

Min.

Francisco Falcão, j. 12.09.2023.   ACÓRDÃO   Acorda a Terceira Turma Recursal do Estado do Ceará, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso inominado interposto e dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto da Juíza Relatora.

Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).  Ana Cristina de Pontes Lima Esmeraldo Juíza de Direito Relatora     RELATÓRIO E VOTO   Dispensado o relatório, na forma do art. 38 da Lei nº 9.099/95.   Conheço do recurso interposto nos termos do juízo de admissão realizado (Id. 18360969).   Trata-se de ação ordinária ajuizada por Célia Miranda da Silva, servidora pública estadual, em desfavor do Estado do Ceará, requerendo o pagamento dos valores retroativos não recebidos, com a incidência da progressão funcional anual, uma vez que a Lei Estadual nº 17.181/2020 vedou o pagamento desses valores.   Parecer do Parquet pela procedência parcial da ação (Id. 18347889).   Em sentença (Id. 18347890), o Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE julgou parcialmente procedentes os pedidos da autora, nos seguintes termos: Diante do exposto, hei por bem JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE os pedidos veiculados na presente ação, com resolução do mérito, ao escopo de condenar o requerido, ESTADO DO CEARÁ, ao pagamento dos valores retroativos, conforme a incidência da progressão funcional anual, ao vencimento-base do interstício no período de julho de 2013 a dezembro de 2021, em favor da requerente, Célia Miranda da Silva, conforme reconhecida pelo promovido, incluindo as vantagens incidentes em forma de percentual calculado sobre o vencimento-base do mesmo interstício, cujos valores serão apurados em futura liquidação de sentença, o que faço com esteio no art. 487, inciso I, do CPC.   Embargos declaratórios do Estado do Ceará (Id. 18347900) conhecidos e negado provimento (Id. 18347914).   Irresignado, o Estado do Ceará interpôs recurso inominado (Id. 18347919), alegando a prescrição de fundo do direito ou, subsidiariamente, a prescrição do período que precede o quinquênio anterior à propositura da ação.

Destaca que o direito perseguido está em desconformidade com a Lei Estadual nº 17.181/2020, segundo a qual haveria vedação expressa ao pagamento retroativo.

Afirma a existência de limitação orçamentária e argumenta que os servidores não teriam direito adquirido à ascensão funcional diversa daquela instituída na lei vigente, conforme a discricionariedade administrativa, haja vista o princípio da separação dos poderes.

Requer, então, a reforma da sentença e a improcedência da ação.   Contrarrazões apresentadas (Id. 18347928) rebatendo a prescrição alegada e afirmando o preenchimento dos requisitos para o recebimento da progressão.

Pede a manutenção da sentença.    Sem manifestação do Ministério Público.   Decido.

Inicialmente, a propósito da prejudicial de mérito da prescrição de fundo do direito, matéria de ordem pública a respeito da qual caberia pronunciamento até de ofício, cabe destacar que, no presente caso, restou evidente a omissão da Administração Pública na realização da promoção da servidora, de modo que a prescrição não incide sobre o fundo do direito, uma vez que se refere à relação de trato sucessivo.     Quanto à preliminar de prescrição quinquenal, ressalto que o STJ firmou jurisprudência no sentido da necessidade de negativa formal da administração como marco da interrupção prescricional, caso contrário, deve-se aplicar a prescrição quinquenal, por se tratar de obrigação de trato sucessivo:     PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

RECURSO ESPECIAL.

AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.

SÚMULA 282/STF.

SERVIDOR PÚBLICO.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO ADMINISTRATIVA.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

SÚMULA 85/STJ. 1.

O art. 985 do CPC/2015 não serviu de embasamento a qualquer juízo de valor emitido no acórdão recorrido, carecendo do necessário prequestionamento.

Incidência da Súmula 282/STF. 2.

Nas ações em que se discute progressão funcional, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, tem-se relação de trato sucessivo.

Assim, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento.

Incidência da Súmula 85/STJ.

Precedentes. 3.

A concessão de progressão automática posterior não configura recusa do direito vindicado, e muito menos se reveste da formalidade necessária para ato dessa natureza.

Revela, na verdade, omissão administrativa com respeito à vantagem pretendida pelo servidores públicos. 4.

Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (STJ - REsp: 1877070 MG 2020/0128105-1, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/12/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/12/2020)     Nesse diapasão, dado que a relação jurídica em questão é de trato sucessivo e não houve negativa formal do direito reclamado, a prescrição incide apenas sobre as parcelas vencidas antes dos cinco anos anteriores ao início da ação judicial, sendo cogente, portanto, a aplicação da Súmula 85 do STJ ao presente caso.     EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR PÚBLICO.

ENQUADRAMENTO.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO.

NÃO OCORRÊNCIA.

SÚMULA 85/STJ. 1.

Nos termos da jurisprudência do STJ "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo" (EREsp 1.422.247/PE, Relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/12/2016).

Por outro lado, tal entendimento é excepcionado quando houver "omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público (...), circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85 do STJ" (AgInt no AREsp 511.071/SP, Rel.

Min.

Og Fernandes, DJe 11/3/2019). 2.

Agravo Interno não provido. (AgInt no AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.055.792/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/5/2023, DJe de 26/6/2023.)     EMENTA: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL.

TRATO SUCESSIVO.

INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85/STJ.

COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS E EXISTÊNCIA DE VAGA/CARGO.

SÚMULA 7/STJ.

OFENSA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR.

TEMA 1.075/STJ.

AGRAVO INTERNO PROVIDO, PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. (...) II - O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a omissão do Estado quanto a progressão do servidor público não atinge o fundo do direito, mas, por se tratar de relação de trato sucessivo, atinge somente as parcelas relativas ao quinquênio anterior ao ato, nos termos da Súmula 85/STJ (AgInt no RMS n. 65.035/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 31/5/2021, DJe de 1/7/2021; REsp n. 1.609.251/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 11/2/2020, DJe de 14/2/2020.) III - A comprovação dos requisitos para a progressão funcional, bem como a existência de vaga/cargo, demanda o revolvimento do conteúdo fático probatório constante dos autos, providência vedada ante o óbice da Súmula 7/STJ.

IV - O Tema 1.075/STJ, é expresso ao afirmar que "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000." (REsp n. 1.878.849/TO, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Seção, julgado em 24/2/2022, DJe de 15/3/2022.) V - Agravo interno provido, para conhecer do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento. (STJ, AgInt no AREsp n. 1.775.357/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/9/2023, DJe de 15/9/2023).        Assim, compreendo que deve ser afastada a preliminar relativa à prescrição de fundo de direito e o valor de eventual condenação deve observar o quinquênio anterior à propositura da ação.     No tocante ao mérito, observe-se que, nos termos do pleito da exordial e da sentença, o objeto da causa já foi devidamente delimitado, já que vislumbrada a realização administrativa das progressões.    Como as disposições normativas da Lei Estadual nº 17.181/2020 não importam em novo plano de cargos e carreiras, ou em instituição de reestruturação de cargos e carreiras, não há que se falar em inexistência de direito adquirido a regime jurídico anterior ou em pretensão de progressão ou ascensão funcional de forma diversa daquela instituída em lei.    A referida lei inova no ordenamento jurídico estadual para autorizar, excepcionalmente, a ascensão funcional dos servidores de determinados grupos ocupacionais do quadro de pessoal da Secretaria da Saúde, apenas pelo critério de antiguidade, para suprir o período em que os servidores tenham deixado de ser avaliados.     Além disso, a Lei Estadual nº 17.181/2020, em verdade, é prova de que a Administração deixou de cumprir com o dever de avaliar os servidores.

Posteriormente, em meio à crise de saúde pública iniciada em 2020, tentou solucionar o impasse junto ao Legislativo Estadual admitindo, então, a excepcional progressão apenas por tempo de serviço, sem fazer avaliação ou se pautar em outros critérios.    A controvérsia que move o Estado do Ceará a recorrer, portanto, reside na compreensão de que, nos termos da nova lei, somente faria a implantação das progressões em folha nas datas indicadas na Lei Estadual nº 17.181/2020, sem pagamento retroativo.     Logo, a discricionariedade administrativa não admite que o ente público -tendo sido omisso na realização da avaliação de desempenho de seus servidores ao tempo de direito e, com isso, tenha restringido injustificadamente o direito de progressão funcional deles, inclusive da parte autora-, conceda a si mesmo o direito de o fazer somente quando melhor lhe convier e ainda mais sem pagamento retroativo.     Por mais que a Lei Estadual nº 17.181/2020 não reconheça tal direito às verbas retroativas, nem obrigue a Administração a realizar a avaliação de forma extemporânea, os dispositivos anteriores não foram revogados, somente foi criada uma hipótese excepcional, para beneficiar os servidores que pretendessem serem nela incluídos.     O direito perseguido pela parte requerente tem, portanto, amparo no Decreto Estadual nº 22.793/1993 e na Lei Estadual n° 11.965/92, que veicula normas que atinem aos Grupos Ocupacionais Serviços Especializados de Saúde - SES e Atividades Auxiliares de Saúde - ATS dos quadros do Poder Executivo e das Autarquias Estaduais.    É mister pontificar que, embora apresentem alguma similaridade, não se confundem os institutos da promoção, meio pelo qual o servidor transpassa a uma classe mais elevada na carreira segundo os critérios estabelecidos em lei, e da progressão funcional, instrumento que se traduz na passagem do servidor de uma referência para outra imediatamente superior dentro da faixa vencimental ou salarial da mesma classe, segundo critérios definidos em ato normativo.   Nessa esteira, preceitua o Decreto Estadual supracitado que a progressão funcional ocorrerá segundo os critérios de antiguidade ou de desempenho, ao passo em que a promoção somente se realizará por meio do critério de desempenho, valendo frisar, ainda, que a progressão observará o interstício de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias a contar da implantação do Plano de Cargos e Carreiras (art. 12) e que o número de servidores a serem avançados por progressão corresponderá a 60% (sessenta por cento) de cargos ou funções em cada uma das respectivas classes, atendidos os aludidos critérios (art. 13).   No caso em concreto, restou comprovado que a requerente fazia jus à progressão funcional em relação ao período informado na inicial, sendo devida a ascensão funcional da parte autora do interstício de 2013 a 2021, com seus devidos reflexos econômicos, tanto que o próprio requerido editou e fez publicar a Lei Estadual nº17.181/2020, o que consubstancia inequívoco reconhecimento do direito à progressão funcional em favor da parte ora recorrida.   Nesse cenário, os efeitos financeiros advindos das progressões funcionais ocorrem a partir da data em que o servidor cumprir o interstício e os requisitos legais para o desenvolvimento na carreira.

Além disso, podemos destacar que durante a vigência da Lei Estadual n° 12.386/94, ocorreu o preenchimento dos requisitos para concessão dos efeitos retroativos da progressão funcional da servidora, sendo resguardada pelo direito adquirido, conforme o disposto no art. 5º, XXXVI da Constituição da República Federativa do Brasil.

Além de que, o ato de progressão funcional, não seria condicionado a circunstâncias externas e deveria ser implementado imediatamente pelo Estado.   Entendo que a efetivação das regras atinentes à progressão na carreira do cargo ocupado pela requerente traduz ato administrativo vinculado, o que enseja a atuação judicial com vistas a sua correção.   Diante dessas razões, voto pelo conhecimento do recurso interposto pelo Estado do Ceará e dou-lhe parcial provimento, apenas para reconhecer a ocorrência da prescrição quinquenal em relação às parcelas que antecederem 5 anos ao ajuizamento da ação, nos termos da Súmula 85 do STJ.   Sem custas, face à isenção legal da Fazenda Pública.   Deixo de condenar o recorrente em honorários advocatícios, na forma do art. 55, caput, da Lei nº 9.099/95, vez que logrou êxito em sua irresignação.

Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).   Ana Cristina de Pontes Lima Esmeraldo Juíza de Direito Relatora