TJCE - 3042522-09.2024.8.06.0001

FÓRUM DAS TURMAS RECURSAIS PROF.

DOLOR BARREIRA TERCEIRA TURMA RECURSAL GABINETE DA JUÍZA ANA CRISTINA DE PONTES LIMA ESMERALDO RECURSO INOMINADO CÍVEL Nº 3042522-09.2024.8.06.0001 RECORRENTE: ESTADO DO CEARÁ RECORRIDO: EULÁLIA MARIA RIBEIRO     EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

LEI ESTADUAL Nº 17.181/2020.

PAGAMENTO RETROATIVO.

RECURSO INOMINADO PARCIALMENTE PROVIDO.  I.

CASO EM EXAME  1.

Recurso inominado interposto pelo Estado do Ceará contra sentença que julgou procedentes os pedidos autorais e condenou o ente público ao pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes das progressões funcionais anuais devidas à servidora pública da saúde, no período de julho de 2015 a março de 2024.  II.

QUESTÕES EM DISCUSSÃO  2.

As questões controvertidas consistem em: (i) definir se a prescrição atinge o fundo de direito ou apenas as parcelas anteriores ao quinquênio da propositura da ação; (ii) analisar se a progressão funcional anual deve ser implementada com efeitos financeiros retroativos, desde o implemento dos requisitos legais; e (iii) verificar se a Lei Estadual nº 17.181/2020 pode afastar o direito ao pagamento retroativo.  III.

RAZÕES DE DECIDIR  3.

A omissão da Administração na concessão da progressão funcional configura relação de trato sucessivo, razão pela qual não há prescrição do fundo de direito, aplicando-se apenas a prescrição quinquenal sobre as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecederam a propositura da ação, conforme Súmula 85 do STJ. 4.

A progressão funcional é um direito subjetivo do servidor, decorrente de previsão legal específica, sendo a Administração Pública vinculada à sua concessão sempre que preenchidos os requisitos legais. 5.

A Lei Estadual nº 17.181/2020 não instituiu um novo Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), mas apenas previu uma forma excepcional de progressão por antiguidade.

Dessa forma, não afastou o direito dos servidores à progressão nos moldes das normas anteriores nem impediu o pagamento retroativo dos valores devidos. 6.

A discricionariedade administrativa não autoriza a Administração a postergar unilateralmente a concessão das progressões funcionais, tampouco a suprimir os efeitos financeiros retroativos de um direito já adquirido pelos servidores. 7.

A edição da Lei Estadual nº 17.181/2020 evidencia o reconhecimento, pelo próprio ente público, da omissão administrativa na concessão das progressões, não podendo agora alegar ausência de direito ao pagamento retroativo. 8.

A progressão funcional deve ser concedida conforme os critérios estabelecidos no Decreto Estadual nº 22.793/1993 e na Lei Estadual nº 11.965/1992, sendo devidos os efeitos financeiros desde o momento em que a servidora preencheu os requisitos legais para a ascensão na carreira. 9.

O STJ firmou jurisprudência no sentido da necessidade de negativa formal da administração como marco da interrupção prescricional, caso contrário, deve-se aplicar a prescrição quinquenal.

IV.

DISPOSITIVO E TESE  10.

Recurso inominado parcialmente provido.  Tese de julgamento:  1.

A omissão da Administração na concessão das progressões funcionais caracteriza relação de trato sucessivo, sujeita à prescrição quinquenal, e não à prescrição do fundo de direito.  2.

A progressão funcional deve ser implementada sempre que preenchidos os requisitos legais, com efeitos financeiros retroativos desde a data de aquisição do direito.  3.

A Lei Estadual nº 17.181/2020 não afasta o direito ao pagamento retroativo das progressões reconhecidas administrativamente, tampouco revoga os normativos anteriores que regulam a matéria.  Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Decreto Estadual nº 22.793/1993, arts. 12 e 13; Lei Estadual nº 11.965/1992; Lei Estadual nº 17.181/2020; Decreto nº 20.910/32, art. 3º.  Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula nº 85; STJ, REsp nº 1.877.070/MG, Rel.

Min.

Og Fernandes, j. 15.12.2020; STJ, AgInt no AREsp nº 2.055.792/RN, Rel.

Min.

Herman Benjamin, j. 29.05.2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.775.357/RN, Rel.

Min.

Francisco Falcão, j. 12.09.2023.         ACÓRDÃO        Acorda a Terceira Turma Recursal do Estado do Ceará, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso inominado interposto e dar-lhe parcial provimento, nos termos do voto da Juíza Relatora.      Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).     Ana Cristina de Pontes Lima Esmeraldo  Juíza de Direito Relatora            RELATÓRIO E VOTO     Dispensado o relatório, na forma do art. 38 da Lei nº 9.099/95.     Trata-se de ação ordinária ajuizada por Eulália Maria Ribeiro Lima, servidora pública estadual, auxiliar de enfermagem, em desfavor do Estado do Ceará, requerendo o pagamento dos valores retroativos não recebidos, pela vedação da Lei Estadual nº 17.181/2020, com a incidência da progressão funcional anual.     Manifestação do Parquet pela procedência da demanda (Id. 19760766).     Em sentença (Id. 19760767), o Juízo da 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE julgou procedentes os pedidos da autora, nos seguintes termos:  "Face o exposto, julgo procedente o pedido autoral e extingo o feito com resolução do mérito (art. 487, I, CPC).   Condeno o ente réu a pagar os valores retroativos não recebidos pela parte autora calculados sobre seu vencimento base, apurados a partir do interstício de julho/2015 e março/2024, conforme percentual devido, a título de progressão funcional anual.   Condeno ainda a parte ré a pagar o valor correspondente à repercussão financeira da incidência anual da progressão funcional mencionada junto ao pagamento das gratificações, adicionais, férias etc percebidos pela parte autora ocorrido no aludido período".       Irresignado, o Estado do Ceará interpôs recurso inominado (Id. 19760771), alegando a prescrição de fundo do direito ou, subsidiariamente, a prescrição quinquenal.

Destaca que o direito perseguido está em desconformidade com a Lei Estadual nº 17.181/2020, que veda expressamente o pagamento retroativo.

Afirma, ainda, a existência de limitação orçamentária e argumenta que os servidores não teriam direito adquirido à ascensão funcional diversa daquela instituída na lei vigente, conforme a discricionariedade administrativa, ante o princípio da separação dos poderes.

Requer, então, a reforma da sentença e a improcedência da ação.       Contrarrazões apresentadas (Id. 19760775).     Parecer Ministerial opinando pelo desprovimento do recurso (Id. 23325225).      Decido.      Conheço do recurso interposto nos termos do juízo de admissão realizado (Id. 20365992).     Inicialmente, a propósito da prejudicial de mérito da prescrição de fundo do direito, matéria de ordem pública a respeito da qual caberia pronunciamento até de ofício, cabe destacar que, no presente caso, restou evidente a omissão da Administração Pública na realização da progressão da servidora, de modo que a prescrição não incide sobre o fundo do direito, uma vez que se refere à relação de trato sucessivo.     Quanto à preliminar de prescrição quinquenal, ressalto que o STJ firmou jurisprudência no sentido da necessidade de negativa formal da administração como marco da interrupção prescricional, caso contrário, deve-se aplicar a prescrição quinquenal, por se tratar de obrigação de trato sucessivo:     PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

RECURSO ESPECIAL.

AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.

SÚMULA 282/STF.

SERVIDOR PÚBLICO.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO ADMINISTRATIVA.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

SÚMULA 85/STJ. 1.

O art. 985 do CPC/2015 não serviu de embasamento a qualquer juízo de valor emitido no acórdão recorrido, carecendo do necessário prequestionamento.

Incidência da Súmula 282/STF. 2.

Nas ações em que se discute progressão funcional, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, tem-se relação de trato sucessivo.

Assim, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento.

Incidência da Súmula 85/STJ.

Precedentes. 3.

A concessão de progressão automática posterior não configura recusa do direito vindicado, e muito menos se reveste da formalidade necessária para ato dessa natureza.

Revela, na verdade, omissão administrativa com respeito à vantagem pretendida pelo servidores públicos. 4.

Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (STJ - REsp: 1877070 MG 2020/0128105-1, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/12/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/12/2020)     Nesse diapasão, dado que a relação jurídica em questão é de trato sucessivo e não houve negação do direito reclamado, compreendo que deve ser afastada a preliminar relativa à prescrição de fundo de direito e o valor de eventual condenação deve observar o quinquênio anterior à propositura da ação, em conformidade com o entendimento consolidado pelo STJ.     EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR PÚBLICO.

ENQUADRAMENTO.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO.

NÃO OCORRÊNCIA.

SÚMULA 85/STJ. 1.

Nos termos da jurisprudência do STJ "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo" (EREsp 1.422.247/PE, Relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/12/2016).

Por outro lado, tal entendimento é excepcionado quando houver "omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público (...), circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85 do STJ" (AgInt no AREsp 511.071/SP, Rel.

Min.

Og Fernandes, DJe 11/3/2019). 2.

Agravo Interno não provido. (AgInt no AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.055.792/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/5/2023, DJe de 26/6/2023.)     EMENTA: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL.

TRATO SUCESSIVO.

INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85/STJ.

COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS E EXISTÊNCIA DE VAGA/CARGO.

SÚMULA 7/STJ.

OFENSA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR.

TEMA 1.075/STJ.

AGRAVO INTERNO PROVIDO, PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. (...) II - O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a omissão do Estado quanto a progressão do servidor público não atinge o fundo do direito, mas, por se tratar de relação de trato sucessivo, atinge somente as parcelas relativas ao quinquênio anterior ao ato, nos termos da Súmula 85/STJ (AgInt no RMS n. 65.035/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 31/5/2021, DJe de 1/7/2021; REsp n. 1.609.251/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 11/2/2020, DJe de 14/2/2020.) III - A comprovação dos requisitos para a progressão funcional, bem como a existência de vaga/cargo, demanda o revolvimento do conteúdo fático probatório constante dos autos, providência vedada ante o óbice da Súmula 7/STJ.

IV - O Tema 1.075/STJ, é expresso ao afirmar que "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000." (REsp n. 1.878.849/TO, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Seção, julgado em 24/2/2022, DJe de 15/3/2022.) V - Agravo interno provido, para conhecer do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento. (STJ, AgInt no AREsp n. 1.775.357/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/9/2023, DJe de 15/9/2023).     No tocante ao mérito, observe-se que, nos termos do pleito da exordial e da sentença, o objeto da causa já foi devidamente delimitado, assim como o foi a condenação - nesta hipótese, diferentemente de outras, somente foi concedido o direito ao pagamento retroativo, já que vislumbrada a realização administrativa das progressões.    Como as disposições normativas da Lei Estadual nº 17.181/2020 não importam em novo plano de cargos e carreiras, ou em instituição de reestruturação de cargos e carreiras, não há que se falar em inexistência de direito adquirido a regime jurídico anterior ou em pretensão de progressão ou ascensão funcional de forma diversa daquela instituída em lei.     A referida lei inova no ordenamento jurídico estadual para autorizar, excepcionalmente, a ascensão funcional dos servidores de determinados grupos ocupacionais do quadro de pessoal da Secretaria da Saúde, apenas pelo critério de antiguidade, para suprir o período em que os servidores tenham deixado de ser avaliados.     Além disso, a Lei Estadual nº 17.181/2020, em verdade, é prova de que a Administração deixou de cumprir com o dever de avaliar os servidores.

Posteriormente, em meio à crise de saúde pública iniciada em 2020, tentou solucionar o impasse junto ao Legislativo Estadual admitindo, então, a excepcional progressão apenas por tempo de serviço, sem fazer avaliação ou se pautar em outros critérios.     A controvérsia que move o Estado do Ceará a recorrer, portanto, reside na compreensão de que, nos termos da nova lei, somente faria a implantação das progressões em folha nas datas indicadas na Lei Estadual nº 17.181/2020, sem pagamento retroativo.     Todavia, a discricionariedade administrativa não admite que o ente público - tendo sido omisso na realização da avaliação de desempenho de seus servidores ao tempo de direito e, com isso, tenha restringido injustificadamente o direito de progressão funcional deles, inclusive da parte autora -, conceda a si mesmo o direito de o fazer somente quando melhor lhe convier e ainda mais sem pagamento retroativo.     Por mais que a Lei Estadual nº 17.181/2020 não reconheça tal direito às verbas retroativas, nem obrigue a Administração a realizar a avaliação de forma extemporânea, os dispositivos anteriores não foram revogados, somente foi criada uma hipótese excepcional, para beneficiar os servidores que pretendessem serem nela incluídos.     O direito perseguido pela parte requerente tem, portanto, amparo no Decreto Estadual nº 22.793/1993 e na Lei Estadual n° 11.965/92, que veicula normas que atinem aos Grupos Ocupacionais Serviços Especializados de Saúde - SES e Atividades Auxiliares de Saúde - ATS dos quadros do Poder Executivo e das Autarquias Estaduais.     Registre-se que, embora apresentem alguma similaridade, não se confundem os institutos da promoção, meio pelo qual o servidor transpassa a uma classe mais elevada na carreira segundo os critérios estabelecidos em lei, e o da progressão funcional, instrumento que se traduz na passagem do servidor de uma referência para outra imediatamente superior dentro da faixa vencimental ou salarial da mesma classe, segundo critérios definidos em ato normativo.       Nessa esteira, preceitua o Decreto Estadual supracitado que a progressão funcional ocorrerá segundo os critérios de antiguidade ou de desempenho, ao passo em que a promoção somente se realizará por meio do critério de desempenho.

Frise-se que a progressão observará o interstício de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias a contar da implantação do Plano de Cargos e Carreiras (art. 12) e que o número de servidores a serem avançados por progressão corresponderá a 60% (sessenta por cento) de cargos ou funções em cada uma das respectivas classes, atendidos os aludidos critérios (art. 13).    No caso concreto, restou comprovado que a autora fazia jus às progressões funcionais relativas ao período de 2015 a 2021, conforme reconhecido nas Portarias do Secretário Executivo de Planejamento e Gestão Interna (Ids. 19760741 a 19760744).

A ausência de pagamento das diferenças remuneratórias relativas a cada interstício reconhecido reforça o quadro de omissão administrativa continuada, o que impõe o reconhecimento do direito da autora às respectivas diferenças salariais desde o momento em que cada requisito foi efetivamente cumprido.     No que concerne aos interstícios posteriores a junho de 2021 até março de 2024, verifica-se que a autora igualmente já havia implementado novos períodos de interstício legal (como os interstícios de julho/2021 a junho/2022 e de julho/2022 a junho/2023), sem que o Estado tivesse promovido a correspondente evolução funcional até a data da propositura da ação.

Assim, a mora administrativa permanece caracterizada também em relação a esses períodos.     Nesse cenário, os efeitos financeiros advindos das progressões funcionais ocorrem a partir da data em que o servidor cumprir o interstício e os requisitos legais para o desenvolvimento na carreira.

Além disso, podemos destacar que durante a vigência da Lei Estadual n° 12.386/94 ocorreu o preenchimento dos requisitos para concessão dos efeitos retroativos da progressão funcional da servidora, sendo resguardada pelo direito adquirido, conforme o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição da República Federativa do Brasil.

E mais, é de se ter claro que o ato de progressão funcional não seria condicionado a circunstâncias externas e deveria ser implementado imediatamente pelo Estado.   Diante desse cenário, entendo que a efetivação das regras atinentes à progressão na carreira da autora traduz ato vinculado, que impõe a atuação judicial para correção da omissão estatal.

Reconheço, portanto, como devidas as diferenças remuneratórias relativas a todas as progressões funcionais cujos interstícios tenham sido cumpridos até a data da propositura da ação, respeitada a prescrição quinquenal, aplicando-se, de forma coerente, a mesma fundamentação jurídica que já sustentou o reconhecimento das diferenças anteriores a 2021.     Por fim, o Estado do Ceará alega que a implementação das progressões funcionais de forma retroativa sem previsão orçamentária é inviável e contraria os princípios constitucionais de responsabilidade fiscal, previstos nos arts. 167 e 169 da Constituição Federal.

Todavia, conforme o entendimento da Primeira Seção do STJ, firmado sob o rito dos recursos repetitivos, em hipótese idêntica:  (...) é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000" (STJ, REsp 1.878.849/TO, Rel.

Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Federal convocado do TRF da 5ª Região), PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 15/03/2022).      Ante o exposto, voto por conhecer deste recurso inominado e dar-lhe parcial provimento, para reconhecer a incidência da prescrição quinquenal, nos termos da Súmula nº 85 do STJ, limitando a condenação às parcelas vencidas no quinquênio anterior ao ajuizamento da demanda, devendo o valor ser apurado em liquidação de sentença.       Sem custas, face à isenção legal da Fazenda Pública.     Deixo de condenar o recorrente em honorários advocatícios, na forma do art. 55, caput, da Lei nº 9.099/95, vez que logrou parcial êxito em sua irresignação.      Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).     Ana Cristina de Pontes Lima Esmeraldo  Juíza de Direito Relatora     

  FÓRUM DAS TURMAS RECURSAIS PROF.

DOLOR BARREIRA TERCEIRA TURMA RECURSAL GABINETE DA JUÍZA ANA CRISTINA DE PONTES LIMA ESMERALDO RECURSO INOMINADO CÍVEL (460) Nº 3042522-09.2024.8.06.0001 RECORRENTE: ESTADO DO CEARÁ RECORRIDA: EULALIA MARIA RIBEIRO   DESPACHO O recurso interposto por Estado do Ceará é tempestivo, uma vez que a intimação da sentença foi feita no dia 27/02/2025 (Expediente Eletrônico - PJE 1º grau - Id. 8102008) e a peça recursal protocolada no dia 18/02/2025 (Id. 19760770), antes do prazo legal estipulado no art. 42 da Lei nº 9099/95.     Dispensado o preparo, pois a parte recorrente é pessoa jurídica de direito público e goza de isenção, nos termos do art. 1º - A da Lei nº 9.494/97.       O pedido autoral foi julgado procedente em primeira instância, estando, portanto, presente o interesse em recorrer.     Recebo o recurso no efeito devolutivo, nos termos do art. 43 da Lei nº 9099/95.     Dê-se vista ao Ministério Público.     Com o escopo de agilizar a inclusão em pauta de julgamento, informem as partes o interesse na realização de sustentação oral, no prazo de 5 (cinco) dias.

Não havendo objeção, o processo será incluído em sessão de julgamento virtual a ser designada.     Expedientes necessários.     Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).  Ana Cristina de Pontes Lima Esmeraldo    Juíza de Direito Relatora