TJCE - 0285819-41.2021.8.06.0001

      ESTADO DO CEARÁ  PODER JUDICIÁRIO  TRIBUNAL DE JUSTIÇA  GABINETE DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO  Processo: 0285819-41.2021.8.06.0001 - Remessa Necessária Cível.  Impetrante: Antônia Edila Torres Nogueira Costa.  Impetrados: Coordenador do Acolhimento e Articulação (COART - SR VI) e outros.  Remetente: Juízo da 14ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza.   Custos Legis: Ministério Público Estadual.    EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL.

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL.

MANDADO DE SEGURANÇA.

PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO.

RENOVAÇÃO.

INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO.

MOTIVAÇÃO DESTOANTE DA REALIDADE FÁTICA.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.

NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO.

REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E DESPROVIDA.

SENTENÇA MANTIDA.     ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, à unanimidade de votos, acordam em conhecer a Remessa Necessária para negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora, parte integrante deste.   Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema.    DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO  Relatora      RELATÓRIO  Trata-se de Remessa Necessária que transfere a este Tribunal conhecimento de Mandado de Segurança impetrado por ANTÔNIA EDILA TORRES NOGUEIRA COSTA contra ato do COORDENADOR DO ACOLHIMENTO E ARTICULAÇÃO (COART - SR 6) e do SECRETÁRIO DA REGIONAL 6, consistente no indeferimento do pedido de renovação de permissão de uso.   O Juízo da 14ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza concedeu a segurança postulada, nos termos abaixo transcrito (ID nº 6573348):  Diante das informações acima explicitas, considerando os elementos do processo e o que mais dos autos consta, confirmo os efeitos da decisão interlocutória de id 37880523, CONCEDENDO A SEGURANÇA, a fim determinar a nulidade do ato administrativo que indeferiu o pedido de renovação, feito pela impetrante, do Termo de Permissão nº 079/20220, que tem por objeto a exploração de quiosque container 056, com 40 conjunto de mesas e churrasqueira móvel, nº 1026, na Rua José Hipólito, Messejana, Fortaleza/CE, autorizando o retorno do funcionamento do estabelecimento da Impetrante, até que seja devidamente instaurado procedimento administrativo regular para a não renovação.   Sem custas, dada a isenção legal (art. 5º, I, da Lei 16.132/16).   Sem condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei n°. 12.016/2009).   Com base nos termos normativos do art. 13, da Lei nº.12.016/2009, dê-se ciência, pela via postal, do inteiro teor desta sentença à autoridade coatora e à pessoa jurídica interessada.   Sujeito ao reexame necessário (art.14, §1º, da Lei n.º12.016/09).  As partes não interpuseram recurso voluntário, razão pela qual os autos ascenderam a este Tribunal por força exclusivamente do duplo grau de jurisdição obrigatório (ID nº 6573353).  Instada a se manifestar, a Procuradoria Geral de Justiça apresenta o Parecer de ID nº 6979558, opinando pelo conhecimento e desprovimento da Remessa Necessária.  É o relatório, no essencial.  VOTO  Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço a Remessa Necessária.  Compulsando os autos, verifico que a impetrante, em sua peça inicial, aduz que: i) a Secretaria Regional VI lhe concedeu Permissão de Uso de espaço público para a exploração do Quiosque Container 056, com 40 conjuntos de mesas e churrasqueira móvel, localizado na Rua José Hipólito, nº 1026, Bairro Messejana, para o exercício da atividade de lanches, petiscos, comidas e bebidas, no período compreendido entre os dias 07 de outubro de 2020 e 07 de outubro de 2021; ii) a cláusula segunda do ato administrativo prevê a possibilidade de prorrogação do prazo inicial de permissão, desde que haja devida solicitação até o dia 1º de setembro de 2021; iii) protocolou pedido de renovação da permissão de uso no dia 26 de agosto de 2021; iv) a Secretaria Regional VI, no dia 22 de novembro de 2021, indeferiu o pleito renovatório com supedâneo no art. 556, da Lei Complementar nº 0270/2019; v) a fundamentação utilizada para o indeferimento não condiz com a permissão de uso e a atividade desenvolvida nos Quiosques Container.

Com supedâneo nessas premissas, postula, ao final, pela declaração de nulidade do ato administrativo que não concedeu o pedido de renovação (ID nº 6573182).   Vislumbro, ademais, que o Município de Fortaleza, em sede de contestação, defende, preliminarmente, a inadequação da via eleita.

No mais, pondera que: i) a colocação de motivação diversa no ato administrativo de indeferimento de pedido do administrado, mas retificada posteriormente em informações de mandado de segurança, se consubstancia em mera irregularidade administrativa, sem o condão de nulificá-lo; e, ii) a anulação de ato administrativo precário e discricionário, levando em consideração a motivação encartada nas informações, constitui infringência ao princípio da separação de poderes, uma vez que adentra no mérito administrativo.

Por fim, requer a extinção do processo sem resolução do mérito, ou, subsidiariamente, a improcedência do pedido autoral (ID nº 6573329).  Por derradeiro, vejo que o Juízo de origem, ao apreciar a contenda, afastou a preliminar de inadequação da via eleita e concedeu a segurança requerida, determinando a nulidade do ato administrativo que indeferiu o pedido de renovação, feito pela impetrante, do termo de permissão nº 079/2020, autorizando o retorno do funcionamento do estabelecimento da impetrante até que seja devidamente instaurado procedimento administrativo regular para a não renovação (ID nº 6573348).  Dito isso, passo, pois, ao exame das questões jurídicas controvertidas.  De início, destaco que a magistrada de origem agiu com acerto ao rejeitar a preliminar de inadequação da via eleita.

Isso porque os elementos probatórios acostados pela impetrante, notadamente a cópia da permissão de uso (ID nº 6573188) e a notificação do indeferimento da solicitação de renovação do referido ato administrativo (ID nº 6573299), mostram-se suficientes à apreciação do mérito deduzido no Mandado de Segurança, não sendo necessária, pois, dilação probatória.   Ademais, no mérito, como dito acima, a controvérsia consiste em aferir a higidez da sentença que anulou o ato administrativo que indeferiu o pedido de renovação da permissão de uso, em face de ilegalidade decorrente da fundamentação adotada pelos impetrados.

Pois bem.  Primeiramente, quanto à possibilidade de avaliação judicial dos atos administrativos do Poder Executivo, faz-se necessário esclarecer que, a teor do art. 5º, inciso XXXV, da CF, nenhum ato está excluído do controle jurisdicional.  Contudo, ao apreciar a pretensão deduzida em juízo, o Poder Judiciário não está autorizado a substituir à Administração Pública (ou seja, adentrar no mérito administrativo).

Trata-se, tão somente, de controle judicial do ato, isto é, da aferição de eventuais vícios existentes na conduta da Administração capazes de violar direitos subjetivos dos jurisdicionados.   Portanto, o controle judicial dos atos administrativos limita-se à avaliação de sua legalidade, incluídos nesse conceito, os princípios constitucionais e administrativos.  Dessa forma, não há que se falar, no presente caso, em usurpação de competência ou em infração ao princípio da separação de poderes, uma vez que a análise judicial que ora se procede está limitada à aferição de eventuais ilegalidades quando da prática do ato administrativo impugnado.  Outrossim, urge destacar que a permissão de uso de área pública se qualifica como ato unilateral, discricionário e precário, por meio do qual a Administração possibilita ao particular uso privado de determinado bem público.  Diante da sua natureza precária, é passível de revogação ou modificação unilateral, se assim for do interesse público, uma vez que a Administração se reveste de discricionariedade para, de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade, atuar de forma unilateral sem que configure o ato praticado como abusivo ou ilegal.   Dentro desse contexto, tenho que a permissão, sendo ato discricionário, não exige, em regra, a exteriorização dos motivos do seu indeferimento ou revogação.

Contudo, caso o agente exponha os motivos do ato, a validade da medida dependerá da correspondência entre estes e a existência concreta das razões que ensejaram a sua edição, a teor do que dispõe a teoria dos motivos determinantes.  No presente caso, observo que o Município de Fortaleza indeferiu o pedido de prorrogação da permissão de uso nº 079/2020, com fundamento no art. 556, da Lei complementar nº 270/19, que assim dispõe:  Art. 556.

O exercício do comércio informal, caracterizado através da prestação de serviço, comercialização ou exposição de produtos diversos depende de autorização prévia, a título precário, a ser concedida de acordo com as normas vigentes, pelo Órgão Municipal competente, classificando-se nas seguintes categorias:   I - camelô: é aquele comerciante que se caracteriza pela prestação de serviço ou comercialização de produtos diversos, com ponto fixo, que obrigatoriamente instala e desinstala diariamente sua estrutura de trabalho, em local e horário pré-determinado e autorizado pelo Poder Público;   II - ambulante: é o comerciante que vende seus produtos ou serviços sem ponto fixo e de forma itinerante, devidamente autorizado pelo Poder Público.   §1º O camelô, detentor da autorização a que se refere este artigo, poderá ser substituído durante o período que compreende o expediente de trabalho, por no máximo 5 (cinco) horas diárias.

Nos períodos em que se encontrar de licença médica poderá ser substituído pelo prazo determinado pelo atestado médico, sem prejuízos à continuidade da sua autorização.   §2º Ficam autorizados a permanecer com as suas permissões de trabalho, os casais de permissionários que comprovadamente adquiriram suas autorizações antes de formalizarem suas núpcias ou passaram a conviver em união estável.   §3º A licença para o exercício do comércio ambulante será concedida por prazo mínimo de 1 (um) ano, podendo ser renovada, a juízo do órgão competente da Prefeitura.  §4º Os ambulantes a que se refere este artigo estão sujeitos à fiscalização do cumprimento da legislação vigente e pertinente à sua respectiva atividade.  Contudo, como pode ser verificado nos documentos acostados aos fólios, a permissão de uso foi concedida, em favor da impetrante, para exploração do Quiosque Container 056, com 40 conjuntos de mesas e churrasqueira móvel, localizado na Rua José Hipólito, nº 1026, Bairro Messejana, através do exercício das atividades de lanches, petiscos, comidas e bebidas, não se tratando, pois, das ocupações de camelô e nem de ambulante, como disposto no preceito legal utilizado pela Administração Pública para indeferir a pretensão renovatória.  Desta feita, não vejo relação entre o ato administrativo denegatório da renovação da permissão de uso acima referenciada e o conceito expresso no artigo da lei invocado como fundamento para o indeferimento, evidenciado-se, portanto, a ilegalidade do ato e a consequente necessidade de sua anulação.  A corroborar, colaciono precedente deste Sodalício e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios:  ADMINISTRATIVO.

APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA.

PERMISSÃO DE USO DE ESPAÇO PÚBLICO.

REVOGAÇÃO A QUALQUER TEMPO.

POSSIBILIDADE.

AUSÊNCIA DO PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO.

INVALIDADE.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.

FALTA DE COMPROVAÇÃO DAS RAZÕES ENSEJADORAS DO ATO ADMINISTRATIVO.

REMESSA NECESSÁRIA E APELO DESPROVIDOS. 1.

A permissão de uso de bem público é ato discricionário e precário, que concede ao particular o uso privativo de determinado bem, podendo ser revogado a qualquer tempo por razões de interesse público, conveniência e oportunidade da Administração Pública.

Todavia, o ato de revogação deve ter motivação idônea e ser precedido de processo administrativo, no qual sejam assegurados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, haja vista que a revogação pode repercutir no direito subjetivo do administrado/permissionário. 2.

In casu, não é válida a medida de desocupação do espaço público, em diminuto lapso temporal, sem o prévio processo administrativo e sem a observância dos motivos que ensejaram o ato administrativo atacado neste writ, pois não foram apresentados sinais do início dos trâmites administrativos para elaboração do projeto de reforma do local, com a data prevista para começo das obras, e para seleção da empresa responsável por sua realização. 3.

Remessa necessária e apelação desprovidas.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acorda a 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por uma de suas Turmas, à unanimidade, em conhecer da remessa necessária e da apelação para negar-lhes provimento, nos termos do voto do Relator. (Apelação / Remessa Necessária - 0011159-45.2018.8.06.0137, Rel.

Desembargador(a) FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 07/02/2022, data da publicação: 07/02/2022) (destacou-se).  CONSTITUCIONAL.

ADMINISTRATIVO.

BEM PÚBLICO CONTROLE JUDICIAL.

PERMISSÃO DE USO.

ATO ADMINISTRATIVO.

UNILATERAL.

DISCRICIONÁRIO.

PRECÁRIO.

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES.

MOTIVAÇÃO ADMINISTRATIVA.

INVERÍDICA.

ILEGALIDADE NA REVOGAÇÃO DA PERMISSÃO.

INVALIDAÇÃO DO ATO.

PREJUDICIALIDADE DO RECURSO DO RÉU. 1.

A análise do ato administrativo pelo Poder Judiciário está limitada à aferição de eventuais ilegalidades quando da prática do ato impugnado. 2.

A permissão de uso de bem público é ato administrativo unilateral, discricionário e precário, que pode ser revogado a qualquer tempo, independentemente de motivação por conveniência e por oportunidade da Administração Pública. 3.

Motivado o ato administrativo de revogação da permissão de uso de bem público, fica a Administração Pública, à luz da teoria dos motivos determinantes, vinculada aos motivos externados. 4.

Verificada a ausência de veracidade da motivação do ato administrativo de revogação da permissão de uso, é possível sua invalidação, a partir do controle judicial de legalidade. 5.

O provimento integral do recurso do autor prejudica a análise do apelo do réu, cujo único objetivo é a majoração dos honorários sucumbenciais, visto que, por tal razão, não tem direito a verba honorária sucumbencial. 6.

Recurso do autor conhecido e provido. 7.

Recurso do réu prejudicado. (TJ-DF 07058786720228070018 1746837, Relator: MARIA DE LOURDES ABREU, Data de Julgamento: 09/08/2023, 3ª Turma Cível, Data de Publicação: 05/10/2023) (destacou-se).  Nesse ínterim, sem maiores delongas, constato que a sentença reexaminada aplicou corretamente o direito ao caso sub judice, laborando de acordo com a lei e com a jurisprudência, merecendo, pois, ser confirmada.    Ante o exposto, conheço a Remessa Necessária para negar-lhe provimento, mantendo incólumes os termos do julgado.  É como voto.  Fortaleza, data e hora informadas pelo sistema.    DESEMBARGADORA JORIZA MAGALHÃES PINHEIRO  Relatora