TJTO - 0009045-78.2025.8.27.2700

Suspensão de Liminar e de Sentença Nº 0009045-78.2025.8.27.2700/TOPROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0024560-66.2025.8.27.2729/TO REQUERIDO: CARLOS ENRIQUE FRANCO AMASTHAADVOGADO(A): PAULO SANTOS MELLO (OAB TO012992) DECISÃO Trata-se de PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR formulado pelo ESTADO DO TOCANTINS, com fundamento no art. 12, § 1º, da Lei n. 7.347/1985 e no art. 4º da Lei n. 8.437/1992, contra decisão proferida no Evento 6/DECDESPA1 da AÇÃO POPULAR N. 00024560-66.2025.8.27.2729/TO, pela qual o Juízo da 2ª Vara da Fazenda e Registros Públicos de Palmas/TO deferiu liminarmente a tutela de urgência pleiteada, nos seguintes termos: [...] Ante essas considerações, DEFIRO os pedidos de tutela de urgência, razão pela qual determino: a) a SUSPENSÃO imediata da disponibilização ao público tocantinense das apostas por quota fixa, tanto por meio do sítio eletrônico, quanto por meio de videoloteria; b) a PROIBIÇÃO TEMPORÁRIA da manutenção, exposição ou operação de máquinas físicas de jogos de apostas por quota fixa, ficando à cargo da empresa requerida o recolhimento e depósito, sob pena de apreensão judicial.

Oficie-se ao Governador do Estado e ao Secretário de Estado da Fazenda (ou quem lhes fizer as vezes) e intime-se o representante legal da empresa LOTOTINS SERVIÇOS LOTÉRICOS DO TOCANTINS SPE S.A. para cumprimento imediato da presente decisão. [...] (Evento 6/DECDESPA1, AÇÃO POPULAR N. 00024560-66.2025.8.27.2729/TO).

Em síntese, o ESTADO DO TOCANTINS pretende: (i) o deferimento liminar do pedido de suspensão, com fundamento no art. 4º da Lei n. 8.437/1992, a fim de suspender imediatamente os efeitos da mencionada decisão, (ii) “ao final, a procedência definitiva do pedido, com a confirmação da suspensão dos efeitos da referida decisão liminar, reconhecendo-se a grave lesão à ordem, à econômica e à administração públicas estaduais” e (iii) a extensão da contracautela, mediante simples aditamento do atual pedido, a eventuais demandas similares que venham ou que já tenham sido ajuizadas, com fulcro no art. 4º, § 8º, da Lei n. 8.437/1992 (Evento 1/INIC1, p. 9).

Na petição inicial (Evento 1), o ente público sustentou que a decisão em questão acarretaria (i) grave lesão à economia pública, ao argumento de que a decisão liminar inviabilizaria receita pública legalmente prevista na Lei Estadual nº 4.136/2023, cujos valores já estão formalmente estimados na Lei Orçamentária Anual vigente e destinados a ações essenciais, (ii) grave lesão à ordem administrativa, sob o fundamento de que a liminar paralisa política pública legítima instituída por lei estadual específica, executada mediante processo licitatório regular (Concorrência nº 03/2023) e já em fase de implementação contratual com a LOTOTINS, interferindo no planejamento e execução de políticas públicas do Poder Executivo, e (iii) grave lesão à ordem pública, sob as alegações de violação à presunção de legitimidade dos atos administrativos fundados em legislação específica e procedimento licitatório regular, configurando interferência judicial indevida sem demonstração inequívoca de ilegalidade flagrante.

Em emenda à petição inicial (Evento 7), o ente público (i) introduziu como novo argumento o fato de que o certame licitatório e o contrato de concessão estão sendo acompanhados pelo TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS (TCE/TO), o que conferiria presunção reforçada de legitimidade aos atos administrativos e afastaria alegações de vícios aparentes que justificariam a liminar, e (ii) acrescentou, como reforço ao argumento de grave lesão à economia pública o fato de que a empresa LOTOTINS pagou integralmente à vista o valor total de R$ 16.640.934,56 de outorga fixa, apontando que a suspensão judicial configuraria violação ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, implicando dever de compensação pelo Poder Público e comprometendo a segurança jurídica institucional e o ambiente de negócios no Estado.

Após abertura de vistas para manifestação no prazo de 72 (setenta e duas) horas, nos termos do art. 4º, § 2º, da Lei n. 8.437/1992 (Eventos 8 e 11), o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO TOCANTINS (MP/TO) manifestou-se pelo deferimento do pedido de suspensão da liminar, consoante as seguintes conclusões lançadas na respectiva manifestação, as quais reproduzo abaixo: [...] 32.

Diante de todo o exposto, considerando os elementos constantes dos autos e as peculiaridades que envolvem a controvérsia, entende-se que, embora seja plausível a tese jurídica sustentada na ação popular originária, a suspensão integral das atividades decorrentes de contrato administrativo já em fase de execução, firmado com respaldo em lei estadual, precedido de procedimento licitatório e com pagamento antecipado de valor expressivo aos cofres públicos, pode ocasionar grave lesão à ordem administrativa e à economia pública do Estado do Tocantins. 33.

A complexidade do tema, a magnitude dos valores envolvidos e os efeitos sistêmicos decorrentes da paralisação das atividades contratadas recomendam que eventuais invalidades sejam analisadas de forma aprofundada no curso regular do processo, mediante juízo de cognição exauriente. 34.

Por essa razão, manifesta-se o Ministério Público do Estado do Tocantins, por seu Órgão de Cúpula, pelo deferimento do pedido de suspensão da liminar proferida nos autos da Ação Popular n. 0024560-66.2025.8.27.2729/TO, como medida necessária à preservação da continuidade da gestão pública e à proteção do interesse público primário. [...] (Evento 14/PARECER1).

Posteriormente, CARLOS ENRIQUE FRANCO AMASTHA, autor da AÇÃO POPULAR N. 00024560-66.2025.8.27.2729/TO, conquanto não intimado, compareceu nestes autos e apresentou defendendo, em suma, a ausência dos requisitos previstos para a suspensão de liminar prevista na Lei n. 8.437/1992 e pugnando pela manutenção da decisão judicial atacada neste feito no que diz respeito à suspensão da delegação estatal para as apostas por quota fixa (Eventos 15 e 16). É o relato essencial.

Decido.

A suspensão de liminar prevista no art. 4° da Lei n. 8.437/1992 constitui medida excepcional de natureza cautelar, destinada a preservar o interesse público e cujo deferimento está condicionado à demonstração cabal de que, acaso mantida a decisão impugnada, haverá risco concreto de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Sobre o tema: AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA.

IMPOSSIBILIDADE LEGAL DE UTILIZAÇÃO DO INCIDENTE PROCESSUAL DA SUSPENSÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL.

NÃO COMPROVAÇÃO INEQUÍVOCA DE VIOLAÇÃO DOS BENS JURÍDICOS TUTELADOS PELA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. 1.

O deferimento do pedido de suspensão está condicionado à cabal demonstração de que a manutenção da decisão impugnada causa efetiva lesão ao interesse público. 2.

A suspensão dos efeitos do ato judicial é providência excepcional, cabendo ao requerente a efetiva demonstração da alegada ofensa grave aos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência, quais sejam, ordem, saúde, segurança e/ou economia públicas. 3.

As questões eminentemente jurídicas debatidas na instância originária são insuscetíveis de exame na via suspensiva, cujo debate tem de ser profundamente realizado no ambiente processual adequado. 4.

Não apontou a parte agravante situações específicas ou dados concretos que efetivamente pudessem demonstrar que o comando judicial atual não deve prevalecer com relação ao não reconhecimento de violação dos bens jurídicos tutelados pela legislação de regência.

Agravo interno improvido. (AgInt na SLS n. 3.075/DF, Rel.

Min.

Humberto Martins, Corte Especial, DJe de 12/8/2022.) AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR.

PROCESSUAL CIVIL.

REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS.

VALOR AGREGADO FISCAL - VAF.

INCLUSÃO (OU NÃO) DO IPI NA BASE DE CÁLCULO.

MATÉRIA OBJETO DE AÇÃO ORDINÁRIA (OBRIGAÇÃO DE FAZER).

TUTELA ANTECIPADA DEFERIDA SUSPENSA EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO.

GRAVE LESÃO À ORDEM OU À ECONOMIA PÚBLICAS.

AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO.

INEXISTÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO ABSURDA OU CONTRÁRIA A ANTERIOR DECISÃO DO STJ.

SUSPENSÃO DA SEGURANÇA DENEGADA.

AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1.

O instituto da suspensão de liminar ou sentença proferida contra o Poder Público é medida excepcional, cujos pilares se assentam no (manifesto) interesse público, flagrante ilegitimidade de parte e prevenção de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2.

Já decidiu o STJ: "A suspensão de liminar ou segurança deve ser vista e utilizada como via absolutamente excepcional, de rígida vinculação aos núcleos legais duros autorizativos previstos na legislação ('ordem', 'saúde', 'segurança', 'economia' públicas), que devem ser interpretados de maneira estrita, sendo vedada dilatação ou afrouxamento das hipóteses de cabimento ou de legitimação, p. ex., para ampliar o rol dos legitimados ativos legalmente estabelecidos (o 'Ministério Público' e a 'pessoa jurídica de direito público interessada') ou, no mérito, para se distanciar dos valores ético-jurídicos legitimadores da medida" (AgInt na SS n. 2.951/CE, Rel.

Min.

Herman Benjamin). 3.

Ainda que seja indicada breve incursão no mérito da demanda a fim de buscar sinais da plausibilidade do direito com vistas a evitar a manutenção de situações ilegítimas, ou seja, um juízo de delibação mínimo acerca da controvérsia principal, o incidente da suspensão de segurança, por não ser sucedâneo recursal, é inadequado para a apreciação do mérito da controvérsia. 4.

Não se divisa a presença dos requisitos legais - grave lesão à ordem ou à economia públicas - na decisão que, ao atribuir efeito suspensivo a agravo de instrumento, sustou os efeitos de tutela antecipada que determinou a consideração do IPI na base de cálculo do Valor Agregado Fiscal - VAT, na medida em que, só por si, não representa decréscimo nas receitas do município.

O município já não contava com essa potencial receita antes do ajuizamento da ação. 5.

Já decidiu a Corte Especial do STJ: "O pedido de contracautela visa a suspender a eficácia de decisão cautelar que promove alteração na situação jurídica em que se encontrava o Poder Público anteriormente ao ajuizamento de processo judicial.

Por isso, pressupõe-se que a Fazenda Pública figure no polo passivo da causa originária principal.

Nas hipótese em que a Administração é demandante (autora), é ela quem almeja a modificação do status quo ante.

Tal quadro não permite o manejo de requerimento suspensivo" (AgInt na SLS n. 2.358/MA, Rel.

Min.

Laurita Vaz). 6.

Não configurados os pressupostos ao deferimento da suspensão de liminar ou sentença, sua negativa se impõe. 7.

Agravo interno provido. (AgInt na SLS n. 3.090/MG, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial, julgado em 15/3/2023, DJe de 27/3/2023.) Feita essa breve consideração, volto-me à análise do caso concreto.

Infere-se da leitura da petição inicial deste pedido de suspensão de liminar que os fundamentos adotados pelo ente público requerente foram, em maior parte, baseados na premissa de que a liminar impugnada teria afetado a execução de todas as modalidades de aposta do contrato de concessão em questão ou, ainda, teriam suspendido a execução daquele mesmo contrato.

Nesse sentido, cito, exemplificativamente, os seguintes trechos da petição inicial: [...] 4.

DA GRAVE LESÃO À ECONOMIA PÚBLICA 15.

A decisão liminar que determinou a proibição temporária de operação das máquinas e operação on-line das apostas no Estado do Tocantins, além de desconsiderar a legalidade dos atos administrativos, possui nítido potencial de causar grave lesão à economia pública estadual. [...] (Evento 1/INIC1, pp. 5).   [...] 5.

DA GRAVE LESÃO À ORDEM ADMINISTRATIVA 21.

A decisão liminar impugnada também produz impacto direto e negativo sobre a ordem administrativa do Estado do Tocantins, ao paralisar abruptamente uma política pública legítima, instituída por lei estadual específica (Lei nº 4.136/2023), executada mediante processo licitatório regularmente concluído (Concorrência nº 03/2023) e já em fase de implementação contratual. 22.

A suspensão da execução do Contrato de Concessão nº 15/2024, firmado com a LOTOTINS SERVIÇOS LOTÉRICOS DO TOCANTINS SPE S.A., contrato esse que não apenas já está em vigor, mas cuja estrutura operacional se encontra em fase de ativação, com sistemas em produção, rede de equipamentos distribuída e parcerias tecnológicas formalizadas. [...] (Evento 1/INIC1, pp. 5 e 6).   [...] 8.

DO PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO LIMINAR [...] 40.

Quanto à plausibilidade do direito invocado, é evidente diante dos fundamentos anteriormente expostos, notadamente a ausência de ilegalidade flagrante, a presunção de legitimidade dos atos administrativos, a interrupção abrupta de contrato administrativo em execução, o impacto em receitas públicas e a indevida interferência judicial, em sede liminar e de forma antecipada, sobre política pública regularmente implementada. 41.

No tocante à urgência na concessão da medida, essa decorre do risco concreto e imediato que a manutenção da decisão judicial impugnada representa à estabilidade da gestão pública estadual.

A liminar atacada não apenas paralisa contratos já em execução, como também bloqueia fontes de receita pública previamente previstas na Lei Orçamentária e vinculadas, por força da Lei Estadual nº 4.136/2023.

Tal circunstância expõe a Administração Pública a significativo desequilíbrio financeiro, colocando em risco a execução orçamentária e a continuidade de políticas públicas prioritárias. [...] (Evento 1/INIC1, p. 8).

Entretanto, essa premissa está equivocada.

Verifico que a decisão impugnada – ao contrário do que se infere da petição inicial deste pedido e do que foi tomado como premissa para as conclusões do parquet –, não foi no sentido de, genericamente, “proibir temporariamente a operação das máquinas e operação online das apostas no Estado” (Evento 1/INIC1, p. 4), “suspender o contrato administrativo” (Evento 1/INIC1, p. 5 e 6) ou “suspender integralmente as atividades de contrato administrativo já em fase de execução” (Evento 14/PARECER_1, p. 14).

O contrato de concessão em questão, cujo respectivo termo integra os anexos deste pedido de suspensão de liminar, prevê que são objeto da concessão ao menos 6 (seis) modalidades lotéricas, quais sejam: (i) modalidade passiva, (ii) modalidade de prognósticos números, (iii) modalidade de prognóstico específico, (iv) modalidade de prognósticos esportivos, (v) modalidade instantânea exclusiva e (iv) modalidade de apostas esportivas de quota fixa.

Transcrevo a mencionada cláusula:  [...] 4.

OBJETO DO CONTRATO O OBJETO do presente CONTRATO é a CONCESSÃO dos serviços públicos lotéricos nas MODALIDADES LOTÉRICAS constantes do EDITAL, além das demais MODALIDADES eventualmente autorizadas por lei federal, neste último caso sujeitas à anuência prévia do PODER CONCEDENTE, em meio físico e virtual, dentro dos limites territoriais do Estado do Tocantins, no prazo e nas condições estabelecidas neste CONTRATO e seus ANEXOS, incluindo: [...] 4.2.

As MODALIDADES LOTÉRICAS OBJETO da CONCESSÃO serão, além de outras que venham a ser criadas pela legislação federal, as seguintes: i.

Modalidade Passiva: MODALIDADE LOTÉRICA em que o APOSTADOR adquire BILHETE já numerado, em meio físico (impresso) ou virtual (eletrônico). ii.

Modalidade de Prognósticos Numéricos: MODALIDADE LOTÉRICA que o APOSTADOR tenta prever quais serão os números sorteados no concurso. iii.

Modalidade de Prognóstico Específico: MODALIDADE LOTÉRICA instituída pela Lei Federal nº 11.345/2006. iv.

Modalidade de Prognósticos Esportivos: MODALIDADE LOTÉRICA em que o APOSTADOR tenta prever o resultado de eventos esportivos. v.

Modalidade Instantânea Exclusiva: MODALIDADE LOTÉRICA que apresenta, de imediato, se o APOSTADOR foi ou não ganhador do prêmio. vi.

Modalidade de APOSTAS Esportivas de Quota-Fixa, que consiste em sistemas de APOSTAS relativas a eventos reais de temática esportiva, em que é definido, no momento de efetivação da APOSTA, quanto o APOSTADOR pode ganhar em caso de acerto do prognóstico. 4.2.1.

Outras MODALIDADES LOTÉRICAS eventualmente autorizadas por lei federal poderão ser incorporadas ao OBJETO da CONCESSÃO, mediante prévia autorização do PODER CONCEDENTE. [...] (Evento 1/ANEXOS_PET_INI2, p. 50).

Por sua vez, a liminar concedida pelo juízo de origem foi específica em relação à modalidade de apostas de quota fixa, aludida pelo item “vi” da Cláusula 4.2 do Contrato n. 15/2024, ante a aparente ofensa à legislação federal que trata desta modalidade (Lei n. 14.790/2023, arts. 4º e 5º c/c Lei n. 13.756/2018, art. 29), não afetando as demais modalidades lotéricas albergadas pelo art. 1º da Lei Estadual n. 4.136/2023 e previstas na Cláusula 4.2, “i” a “v”, do Contrato n. 15/2024.

Para cotejo, transcrevo os seguintes trechos da decisão impugnada: [...] Neste passo, entendo que, a princípio, mostra-se configurada a probabilidade de direito capaz de subsidiar a liminar almejada, vez que o Estado do Tocantins, em tese, desrespeitou a citada legislação Federal no que tange a exploração de apostas de quota fixa, seja por ter concedido uma concessão (e não uma autorização) ao Consórcio Lototins; seja em virtude de ter fixado o prazo de 20 anos de contrato (Capítulo 1 - Disposições Iniciais - xxxviii)​, enquanto que o prazo máximo autorizado por Lei seria de 05 anos. [...] Ante essas considerações, DEFIRO os pedidos de tutela de urgência, razão pela qual determino: a) a SUSPENSÃO imediata da disponibilização ao público tocantinense das apostas por quota fixa, tanto por meio do sítio eletrônico, quanto por meio de videoloteria; b) a PROIBIÇÃO TEMPORÁRIA da manutenção, exposição ou operação de máquinas físicas de jogos de apostas por quota fixa, ficando à cargo da empresa requerida o recolhimento e depósito, sob pena de apreensão judicial. [...] (Evento 6/DECDESPA1).

Diante da constatação de que a decisão impugnada determinou a suspensão de apenas 1 (uma) das 6 (seis) modalidades expressamente previstas no contrato de concessão, tem-se que a liminar afetou apenas uma pequena parcela do objeto do contrato, não sendo crível que a suspensão dessa pequena parcela signifique, nas palavras adotadas no pedido de suspensão, paralisação abrupta de uma política pública legítima ou, ainda, que cause “colapso no planejamento institucional” capaz de violar a normalidade da gestão pública – mormente ante a ausência de dados concretos nesse sentido.

Ademais, considerando que permanece hígida a possibilidade de exploração das demais modalidades lotéricas albergadas pelo art. 1º da Lei Estadual n. 4.136/2023 e previstas na Cláusula 4.2, “i” a “v”, do Contrato n. 15/2024, também não há como se reconhecer que a decisão impugnada, nos moldes em que concedida, acarretará comprometimento relevante da vinculação de receita feita pelo art. 2º a Lei Estadual n. 4.136/2023, tampouco que causará grave desequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.

Nesse contexto, uma vez estabelecida a correta premissa de que a decisão liminar impugnada não atingiu todo o contrato de concessão, mas apenas 1 (uma) das 6 (seis) modalidades lotéricas nele previstas, não vislumbro a existência de risco grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, razão pela qual concluo que o pedido deve ser indeferido.

Em arremate, friso que a suspensão de liminar prevista pelo art. 4º da Lei n. 8.437/1992 constitui providência excepcional, com propósitos bem delineados, consoante já consignado nas primeiras linhas da fundamentação desta decisão, e que não deve ser admitida como sucedâneo recursal, de modo que eventual insurgência relacionada ao mérito das questões jurídicas debatidas na origem deve ser direcionada pela via recursal ordinária.

Sobre o tema: AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA.

CORREIOS.

OPERADORA DO PLANO DE SAÚDE DOS FUNCIONÁRIOS.

PENHORA DOS VALORES EXECUTADOS.

GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS.

NÃO DEMONSTRAÇÃO.

VIA INADEQUADA PARA A ANÁLISE DO MÉRITO DA CONTROVÉRSIA. 1.

O deferimento do pedido de suspensão está condicionado à cabal demonstração de que a manutenção da decisão impugnada causa efetiva e grave lesão ao interesse público. 2.

O incidente da suspensão de liminar e de sentença, por não ser sucedâneo recursal, é inadequado para a apreciação do mérito da controvérsia. 3.

Agravo interno desprovido. (AgInt na SLS n. 2.535/DF, relator Ministro João Otávio de Noronha, Corte Especial, julgado em 5/8/2020, DJe de 2/9/2020.) Ante o exposto, por não vislumbrar a presença dos requisitos necessários à concessão da contracautela, INDEFIRO o PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR formulado pelo ESTADO DO TOCANTINS.

Intimem-se.

Cumpra-se.