TJCE - 3028945-61.2024.8.06.0001

FÓRUM DAS TURMAS RECURSAIS PROF.

DOLOR BARREIRA TERCEIRA TURMA RECURSAL GABINETE DO JUIZ RICARDO DE ARAÚJO BARRETO   RECURSO INOMINADO CÍVEL (460) Nº 3028945-61.2024.8.06.0001 RECORRENTE: ESTADO DO CEARA RECORRIDO: ANA CELIA SOARES E SILVA MAGALHAES Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.

PAGAMENTO RETROATIVO DEVIDO.

RECURSO INOMINADO NÃO PROVIDO.

I.

CASO EM EXAME 1.      Ação ordinária ajuizada por servidora pública estadual contra o Estado do Ceará, requerendo o pagamento dos valores retroativos não recebidos, decorrentes da progressão funcional anual, em razão da vedação imposta pela Lei Estadual nº 17.181/2020.

Sentença de parcial procedência, condenando o Estado ao pagamento dos valores retroativos referentes ao vencimento-base e gratificações do interstício de julho de 2014 a dezembro de 2021, respeitada a prescrição quinquenal.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.      Há três questões em discussão: (i) definir se a prescrição atinge o fundo do direito ou apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio anterior ao ajuizamento da ação; (ii) estabelecer se a progressão funcional anual da servidora deveria ter sido implementada pela Administração Pública de forma automática, com efeitos financeiros retroativos; (iii) verificar se a Lei Estadual nº 17.181/2020 pode impedir o pagamento retroativo das progressões reconhecidas.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 3.      A omissão da Administração na concessão da progressão funcional configura relação de trato sucessivo, razão pela qual não há prescrição do fundo de direito, aplicando-se apenas a prescrição quinquenal sobre as parcelas vencidas antes dos cinco anos que antecederam a propositura da ação, conforme Súmula 85 do STJ. 4.      A progressão funcional é um direito subjetivo do servidor, decorrente de previsão legal específica, sendo a Administração Pública vinculada à sua concessão sempre que preenchidos os requisitos legais. 5.      A Lei Estadual nº 17.181/2020 não instituiu um novo Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), mas apenas previu uma forma excepcional de progressão por antiguidade.

Dessa forma, não afastou o direito dos servidores à progressão nos moldes das normas anteriores nem impediu o pagamento retroativo dos valores devidos. 6.      A discricionariedade administrativa não autoriza a Administração a postergar unilateralmente a concessão das progressões funcionais, tampouco a suprimir os efeitos financeiros retroativos de um direito já adquirido pelos servidores. 7.      A edição da Lei Estadual nº 17.181/2020 evidencia o reconhecimento, pelo próprio ente público, da omissão administrativa na concessão das progressões, não podendo agora alegar ausência de direito ao pagamento retroativo. 8.      A progressão funcional deve ser concedida conforme os critérios estabelecidos no Decreto Estadual nº 22.793/1993 e na Lei Estadual nº 11.965/1992, sendo devidos os efeitos financeiros desde o momento em que a servidora preencheu os requisitos legais para a ascensão na carreira.

IV.

DISPOSITIVO E TESE 9.      Recurso inominado não provido.

Tese de julgamento: 1.      A omissão da Administração na concessão da progressão funcional caracteriza relação de trato sucessivo, sujeita à prescrição quinquenal, e não à prescrição do fundo do direito. 2.      A progressão funcional deve ser concedida automaticamente sempre que o servidor preencher os requisitos legais, sendo devidos os efeitos financeiros retroativos desde a data em que os critérios foram atendidos. 3.      A Lei Estadual nº 17.181/2020 não afastou o direito dos servidores ao pagamento retroativo de progressões reconhecidas, tampouco revogou normas anteriores que regulam a progressão funcional.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Decreto Estadual nº 22.793/1993, arts. 12 e 13; Lei Estadual nº 11.965/1992; Lei Estadual nº 17.181/2020; Decreto nº 20.910/32, art. 3º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 85; STJ, REsp nº 1877070/MG, Rel.

Min.

Og Fernandes, j. 15.12.2020; STJ, AgInt no AREsp nº 2.055.792/RN, Rel.

Min.

Herman Benjamin, j. 29.05.2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.775.357/RN, Rel.

Min.

Francisco Falcão, j. 12.09.2023.   ACÓRDÃO     Acorda a Terceira Turma Recursal do Estado do Ceará, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso inominado interposto para negar-lhe provimento, nos termos do voto relator.   Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).

Ricardo de Araújo Barreto Juiz de Direito Relator     RELATÓRIO E VOTO   Dispensado o relatório, na forma do art. 38 da Lei nº 9.099/95.  Conheço do recurso interposto, nos termos do juízo de admissão realizado (Id. 16927784).  Trata-se de ação ordinária ajuizada por Ana Célia Soares e Silva Magalhães, servidora pública estadual, em desfavor do Estado do Ceará, requerendo o pagamento dos valores retroativos não recebidos, com a incidência da progressão funcional anual, uma vez que a Lei Estadual nº 17.181/2020 vedou o pagamento de valores retroativos.   Manifestação do Parquet pela prescindibilidade de intervenção no feito (Id. 16863625).  Em sentença (Id. 16863626), o Juízo da 11ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza/CE julgou parcialmente procedentes os pedidos da autora nos seguintes termos:  Diante do exposto, atento à fundamentação expedida, OPINO PELA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, nos termos do art. 487, inciso I, CPC, para declarar o direito às progressões do interstício de 2014 a 2021 e condenar o Estado do Ceará ao pagamento das diferenças salariais com os reflexos em todas as verbas devidas (13º salário, férias, adicional de insalubridade, gratificações, etc.) referentes às progressões anuais devidas dos interstícios anuais ocorridos entre 2013 a 2021, de acordo com a Lei Estadual nº 11.965/92.  Irresignado, o Estado do Ceará interpôs recurso inominado (Id. 16863634), alegando a prescrição de fundo do direito ou, subsidiariamente, a prescrição do período que precede o quinquênio anterior à propositura da ação.

Destaca que o direito perseguido está em desconformidade com a Lei Estadual nº 17.181/2020, segundo a qual haveria vedação expressa ao pagamento retroativo.

Afirma a existência de limitação orçamentária, argumenta que os servidores não teriam direito adquirido a ascensão funcional diversa daquela instituída na lei vigente, conforme a discricionariedade administrativa, haja vista o princípio da separação dos poderes.

Requer a reforma da sentença e a improcedência da ação.    Contrarrazões apresentadas (Id. 16863637).  Parecer Ministerial opinando pelo desprovimento do recurso (Id. 17050993).   Decido.  A propósito da prescrição de fundo do direito, matéria de ordem pública a respeito da qual caberia pronunciamento até de ofício, cabe destacar que se trata a presente demanda de caso em que houve omissão da Administração Pública na realização da promoção da servidora, de modo que a prescrição não incide sobre o fundo do direito, tratando-se de relação de trato sucessivo.  Ressalta-se que quanto à preliminar de prescrição, esta Turma Recursal vinha recentemente entendendo pela aplicação da interrupção da prescrição.

No entanto, o STJ tem firme jurisprudência no sentido da necessidade de negativa formal da administração como marco da interrupção prescricional, caso contrário, deve-se aplicar a prescrição quinquenal, por se tratar de obrigação de trato sucessivo:  PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

RECURSO ESPECIAL.

AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.

SÚMULA 282/STF.

SERVIDOR PÚBLICO.

PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO ADMINISTRATIVA.

RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO.

SÚMULA 85/STJ. 1.

O art. 985 do CPC/2015 não serviu de embasamento a qualquer juízo de valor emitido no acórdão recorrido, carecendo do necessário prequestionamento.

Incidência da Súmula 282/STF. 2. Nas ações em que se discute progressão funcional, se inexistente recusa formal da administração na implementação do direito, tem-se relação de trato sucessivo.

Assim, a prescrição atingirá apenas as parcelas vencidas antes do quinquênio que antecede o ajuizamento.

Incidência da Súmula 85/STJ.

Precedentes. 3.

A concessão de progressão automática posterior não configura recusa do direito vindicado, e muito menos se reveste da formalidade necessária para ato dessa natureza.

Revela, na verdade, omissão administrativa com respeito à vantagem pretendida pelo servidores públicos. 4.

Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. (STJ - REsp: 1877070 MG 2020/0128105-1, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/12/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/12/2020)  Nesse diapasão, dado que a relação jurídica em questão é de trato sucessivo e não houve negação do direito reclamado, a prescrição incide apenas sobre as parcelas vencidas antes dos cinco anos anteriores ao início da ação judicial.  EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR PÚBLICO.

ENQUADRAMENTO. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO.

PRESCRIÇÃO DO FUNDO DO DIREITO.

NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 85/STJ. 1.

Nos termos da jurisprudência do STJ "o enquadramento ou o reenquadramento de servidor público é ato único de efeitos concretos, o qual não reflete uma relação de trato sucessivo" (EREsp 1.422.247/PE, Relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19/12/2016).

Por outro lado, tal entendimento é excepcionado quando houver "omissão da administração pública para realizar a promoção do servidor público (...), circunstância que afasta a prescrição da pretensão remuneratória em razão da incidência da Súmula 85 do STJ" (AgInt no AREsp 511.071/SP, Rel.

Min.

Og Fernandes, DJe 11/3/2019). 2.

Agravo Interno não provido. (AgInt no AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.055.792/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 29/5/2023, DJe de 26/6/2023.) EMENTA: AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROGRESSÃO FUNCIONAL.

PRESCRIÇÃO.

OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL.

TRATO SUCESSIVO.

INCIDÊNCIA DA SÚMULA 85/STJ. COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS E EXISTÊNCIA DE VAGA/CARGO.

SÚMULA 7/STJ.

OFENSA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR.

TEMA 1.075/STJ.

AGRAVO INTERNO PROVIDO, PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL. (...) II - O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que a omissão do Estado quanto a progressão do servidor público não atinge o fundo do direito, mas, por se tratar de relação de trato sucessivo, atinge somente as parcelas relativas ao quinquênio anterior ao ato, nos termos da Súmula 85/STJ (AgInt no RMS n. 65.035/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 31/5/2021, DJe de 1/7/2021; REsp n. 1.609.251/RS, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 11/2/2020, DJe de 14/2/2020.) III - A comprovação dos requisitos para a progressão funcional, bem como a existência de vaga/cargo, demanda o revolvimento do conteúdo fático probatório constante dos autos, providência vedada ante o óbice da Súmula 7/STJ.

IV - O Tema 1.075/STJ, é expresso ao afirmar que "É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000." (REsp n. 1.878.849/TO, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Seção, julgado em 24/2/2022, DJe de 15/3/2022.) V - Agravo interno provido, para conhecer do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento. (STJ, AgInt no AREsp n. 1.775.357/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/9/2023, DJe de 15/9/2023).  Assim, como de fato, além da verificação da omissão, consta nos autos comprovação da ocorrência de ato administrativo de reconhecimento do direito às ascensões funcionais, compreendo que deve ser AFASTADA a preliminar relativa à prescrição de fundo de direito e o valor de eventual condenação deve observar o quinquênio anterior à propositura da ação.  Observe-se que, nos termos do pleito da exordial e da sentença, o objeto da causa já foi devidamente delimitado, assim como o foi a condenação - nesta hipótese, diferentemente de outras, somente foi concedido o direito ao pagamento retroativo, já que vislumbrada a realização administrativa das progressões.  Como as disposições normativas da Lei Estadual nº 17.181/2020 não importam em novo PCCS, ou em instituição de reestruturação de cargos e carreiras, não há que se falar em inexistência de direito adquirido a regime jurídico anterior ou em pretensão de progressão ou ascensão funcional de forma diversa daquela instituída em lei.  A referida lei inova no ordenamento jurídico estadual para autorizar, excepcionalmente, a ascensão funcional dos servidores dos grupos ocupacionais de Atividades Auxiliares de Saúde (ATS), Serviços Especializados de Saúde (SES), Atividades de Apoio Administrativo e Operacional (ADO) e Atividades de Nível Superior (ANS), integrantes do quadro de pessoal da Secretaria da Saúde, apenas pelo critério de antiguidade, para suprir o período em que os servidores tenham deixado de ser avaliados, por omissão administrativa.  É de dizer: a mencionada lei, em verdade, é prova de que a Administração deixou de cumprir com o dever de avaliar os servidores, prejudicando-lhes, e, em meio à crise de saúde pública iniciada em 2020, tentou solucionar o impasse, junto ao Legislativo Estadual, admitindo, então, a excepcional progressão, apenas por tempo de serviço, sem fazer avaliação ou se pautar em outros critérios.  No entanto, a ascensão ainda ocorrerá, para os Grupos Ocupacionais SES e ATS, conforme as classes e referências da estrutura anterior, fulcrada na Lei Estadual nº 11.965/1992 e no Decreto nº 22.793/1993.

Nenhum dispositivo diverso disso consta, a meu ver, na Lei Estadual nº 17.181/2020.  A controvérsia que move o Estado do Ceará a recorrer, portanto, reside na compreensão de que, nos termos da nova lei, somente faria a implantação das progressões em folha nas datas indicadas na Lei Estadual nº 17.181/2020, sem pagamento retroativo.  Ora, a discricionariedade administrativa não admite que o ente público, tendo sido omisso na realização da avaliação de desempenho de seus servidores ao tempo de direito e, com isso, tenha restringido injustificadamente o direito de progressão funcional deles, inclusive da parte autora, conceda a si mesmo o direito de o fazer somente quando melhor lhe convier e ainda mais sem pagamento retroativo.  Por mais que a Lei Estadual nº 17.181/2020 não reconheça tal direito, nem obrigue a Administração a realizar a avaliação de forma extemporânea, os dispositivos anteriores não foram revogados, somente foi criada uma hipótese excepcional, para beneficiar os servidores que pretendessem serem nela incluídos.  O direito perseguido pelo requerente tem escora no Decreto Estadual 22.793/1993 e na Lei Estadual n° 11.965/92, que veicula normas que atinem aos Grupos Ocupacionais Serviços Especializados de Saúde - SES e Atividades Auxiliares de Saúde - ATS dos quadros do Poder Executivo e das Autarquias Estaduais.  É mister pontificar que, embora apresentem alguma similaridade, não se confundem os institutos da promoção, meio pelo qual o servidor transpassa a uma classe mais elevada na carreira segundo os critérios estabelecidos em lei, e da progressão funcional, instrumento que se traduz na passagem do servidor de uma referência para outra imediatamente superior dentro da faixa vencimental ou salarial da mesma classe, segundo critérios definidos em ato normativo.  Nessa esteira, preceitua o Decreto Estadual 22.793/1993 que a progressão funcional ocorrerá segundo os critérios de antiguidade ou de desempenho, ao passo em que a promoção somente se realizará por meio do critério de desempenho, valendo frisar, ainda, que a progressão observará o interstício de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias a contar da implantação do Plano de Cargos e Carreiras (art. 12) e que o número de servidores a serem avançados por progressão corresponderá a 60% (sessenta por cento) de cargos ou funções em cada uma das respectivas classes, atendidos os aludidos critérios (art. 13).  No caso em concreto, restou comprovado que o requerente fazia jus à progressão funcional em relação ao período informado na inicial, sendo devida a ascensão funcional da parte autora do interstício de 2014 a 2021, com seus devidos reflexos econômicos, tanto que o próprio requerido editou e fez publicar a Lei Estadual 17.181/2020, o que consubstancia inequívoco reconhecimento do direito à progressão funcional em favor do requerente.   Nesse ínterim, os efeitos financeiros advindos das progressões funcionais ocorrem a partir da data em que o servidor cumprir o interstício e os requisitos legais para o desenvolvimento na carreira.

Além disso, podemos destacar que durante a vigência da Lei Estadual n° 12.386 de 1994, ocorreu o preenchimento dos requisitos para concessão dos efeitos retroativos da progressão funcional da servidora, sendo resguardada pelo direito adquirido, conforme o disposto no art. 5º, XXXVI da Constituição da República Federativa do Brasil.

Além de que, o ato de progressão funcional, não seria condicionado a circunstâncias externas e deveria ser implementado imediatamente pelo Estado.  Entendo que a efetivação das regras atinentes à progressão na carreira do cargo ocupado pelo requerente traduz ato administrativo vinculado, o que enseja a atuação judicial com vistas a sua correção.  Ademais, reforço que a discricionariedade administrativa em realizar as devidas promoções, não admite que o ente público, tendo sido omisso na realização da avaliação de desempenho de seus servidores ao tempo de direito e, com isso, tenha restringindo injustificadamente o direito de progressão funcional da autora, conceda a si mesmo o direito de o fazer somente quando melhor se convier e ainda mais sem pagamento retroativo.   Ante o exposto, voto por conhecer deste recurso inominado, para negar-lhe provimento.  Sem custas, face à isenção legal da Fazenda Pública.  Condeno o recorrente vencido em honorários, à luz do Art. 55, caput, da Lei nº 9.099/1995, os quais fixo, em 15% (quinze por cento) do valor da condenação.  Na inexistência de interposição de recursos às instâncias superiores.

Certifique-se o trânsito em julgado e dê-se baixa e arquive-se o presente feito.  À SEJUD para as devidas providências. É como voto.   Fortaleza/CE, (data da assinatura digital).

Ricardo de Araújo Barreto Juiz de Direito Relator