TJCE - 0020007-56.2019.8.06.0114

  SENTENÇA 1.

RELATÓRIO Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa c/c ressarcimento ao erário ajuizada pelo Município de Lavras da Mangabeira em face de Gustavo Augusto Lima Bisneto.

Aduz a parte autora que, no ano de 2016, a Prefeitura Municipal de Lavras da Mangabeira celebrou o convênio nº 94/2016 com a Secretaria Estadual de Educação do Estado do Ceará com o objetivo de garantir a execução do transporte dos alunos da educação básica da rede estadual de ensino, prioritariamente, aqueles residentes na zona rural.

Dado o convênio, o Estado do Ceará repassou ao município o valor de R$ 359.550,02.

Ocorre que, a prestação de contas em relação ao repasse não foi aprovada em razão das inconsistências relatadas às fls. 02 do ID 47678943, situação que tem prejudicado o município, pois inserido no cadastro de inadimplentes.

Neste sentido, defende que a conduta do promovido (a época, prefeito de Lavras da Mangabeira) se enquadra no ato de improbidade administrativa prevista no art. 10 da LIA (redação vigente a época dos fatos), requerendo a sua condenação nos termos ali dispostos, bem como o ressarcimento ao erário no valor R$ 15.740,72 (referente as despesas não comprovadas, conforme apontou a análise da prestação de contas - SPU 160378338).

Para comprovar o alegado, apresentou os documentos de ID 47678944 a 47679548.

Determinada a notificação do promovido através do despacho de ID 47678931, este não foi localizado (ID 47678925).

O Ministério Público se manifestou favorável ao pedido liminar de indisponibilidade de bens do demandado pleiteado pela parte autora (ID 4767963).

Apresentado novo endereço do demandado através da petição de ID 64509701.

Devidamente notificado, o promovido apresentou contestação de ID 80896162 e argumentou que jamais se beneficiou de vantagens indevidas em razão do convênio e que houve a perda do objeto da ação em razão da aprovação das contas referente ao convênio, a qual foi classificada como "REGULAR", consoante documentos de IDs 80896172 e 80896173.

Considerando os documentos trazidos pelo demandado, o autor se manifestou pela extinção do processo no ID 90071777, dado a situação de adimplência das contas (ID 90071779).

O Ministério Público se manifestou pelo arquivamento do feito em razão da ausência de justa causa (ID 104422710). É o relatório.

Decido. 2.

FUNDAMENTAÇÃO.

De início, esclareço que a nova Lei sobre improbidade administrativa determina que o processo poderá ser julgado a qualquer momento, desde que verificada a inexistência do ato de improbidade (art. 17, §11, da Lei nº 8.429/92).

Assim, promovo o julgamento antecipado do mérito, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil.

A partir das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não há mais que se falar em ato culposo de improbidade administrativa, consoante preconiza o novo § 1º, art. 1º da Lei nº 8.429/92, in verbis: Art. 1º [...] § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

Como se sabe o ato de improbidade doloso refere-se a condutas intencionais, conscientes e deliberadas praticadas por agentes públicos ou por particulares que causem prejuízo ao erário público, enriquecimento ilícito ou violação aos princípios da Administração Pública.

Em termos simples, o termo "doloso" está relacionado à má-fé, à intenção deliberada de cometer uma irregularidade ou ilicitude.

Portanto, atos de improbidade dolosos são aqueles em que o agente age de forma consciente, com a clara intenção de lesar o patrimônio público ou obter vantagens indevidas em detrimento do interesse coletivo. É preciso registrar, para fins de condenação por ato de improbidade, que atualmente não se mostra possível o enquadramento de eventuais condutas ilícitas no denominado "dolo genérico", cuja possibilidade era antes acolhida pela jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça.

A doutrina tradicional sempre defendeu a tese de que o ato de improbidade não pode ser confundido com o simples ato contrário à lei, posto que para sua verificação exige-se uma conduta qualificada pela vontade livre e consciente de infringir um mandamento legal.

Nada obstante, a jurisprudência pátria vinha aceitando a aplicação do "dolo genérico", entendido como sendo a indiferença na prática de atos lesivos, quando o agente público sabia ou deveria saber do risco de dano ao patrimônio público, mesmo inexistente prova concreta de que buscou infringir a lei voluntariamente em benefício próprio ou de terceiros.

Ocorre que a nova Lei nº 14.230/2021 não deixou margem para interpretação diversa, eliminando o "dolo genérico" das condutas abrangidas pela Lei de Improbidade, consoante se depreende dos §§ 2º e 3º do art. 1º; § 1º do art. 11; e § 1º do art. 17-C, in verbis: Art.1º […] […] § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. […] Art. 11 […] § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. […] Art. 17-C (…) § 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Nesse sentido, aliás, o atual entendimento do Superior Tribunal de Justiça: 7.

No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022, proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública. 8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa 9.

No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico.

Porém, cuidase elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10. Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos. 11.

Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana. 12.

Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré. (AgInt no AREsp n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022, DJe de 30/6/2022.) Além disso, vale salientar que a referida alteração tem aplicação retroativa, posto que se trata de alteração benéfica e, como é sabido, a lei de improbidade tem caráter sancionador apta a se submeter a regra da retroatividade benéfica.

Aliás, tal matéria foi objeto de enfrentamento pelo STF, sob a sistemática da repercussão geral, mais precisamente do Tema 1199, no qual se fixou a seguinte tese: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Como se percebe, nos casos em que ainda não ocorreu o trânsito em julgado da sentença, como é o presente, a lei tem aplicação retroativa.

No caso dos autos, entendo que a análise da conduta ímproba deve ser feita à luz do dolo específico, o qual, de acordo com as provas constantes neste processo, não ficou demonstrado.

Pelo que se infere do conjunto probatório, notadamente através dos documentos de ID 80896172 e 80896173, trazidos pelo demandado, e 90071779 (juntado pelo autor), as inconsistências presentes da prestação de contas do convênio foram regularizadas pelo demandado, culminando com a aprovação da prestação, a qual está regular / adimplente.

Além disso, não há provas nos autos que as pendências apontadas na prestação de contas, inicialmente, tenham sido causadas de forma dolosa pelo promovido com o objetivo de causar lesão ao erário, tanto que as contas foram posteriormente aprovadas.

Portanto, não havendo prova de qualquer atuação dolosa do promovido, conforme prevê o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, tem-se que a improcedência da demanda é medida que se impõe.

Por consequência lógica, inexistente condenação por ato de improbidade administrativa, não há que se falar em ressarcimento ao erário.

Neste sentido, colaciono os seguintes julgados do TJCE: CONSTITUCIONAL.

ADMINISTRATIVO.

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PRESTAÇÃO DE CONTAS RELATIVAS A CONVÊNIOS DE SAÚDE.

ENRIQUECIMENTO ILÍCITO.

PRELIMINARES.

PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE.

NULIDADE POR JULGAMENTO EXTRA PETITA.

TEORIA DA CAUSA MADURA.

MÉRITO.

DEBATE ACERCA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

ANÁLISE DA SUBSUNÇÃO DO FATO À CAPiTULAÇÃO LEGAL.

DOLO ESPECÍFICO.

RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1.

Não há ofensa ao princípio da dialeticidade quando as razões do recurso interposto guardam similitude com os fundamentos da decisão recorrida, atacando-os especificamente. 2.

Em ação de improbidade administrativa, é nula a sentença que impõe ao réu condenação por tipo legal diverso daquele previsto na petição inicial.

Preliminar acolhida. 3.

Tendo o processo condições de imediato julgamento, uma vez que aperfeiçoada a relação processual e concluída a fase probatória, é dispensável que os autos retornem ao juízo originário, de modo que a aplicação da teoria da causa madura é medida legalmente prevista e que proporciona economia processual. 4.

Mérito.

As alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa, especialmente aquelas relativas à superação da modalidade culposa, são aplicáveis aos atos praticados na vigência da lei anterior desde que não haja trânsito em julgado ou o processo esteja em fase de execução de penas e seus incidentes. 5.

A inexistência de demonstração de obtenção de vantagem indevida para si ou para terceiro obsta o reconhecimento de improbidade administrativa por ato que importa em enriquecimento ilícito, visto que é necessária a perfeita subsunção do fato à hipótese típica. 6.

Não é possível a condenação por ato ímprobo sem que seja comprovada a existência do dolo específico na conduta do agente público. 7.

Recurso conhecido e parcialmente provido.

Sentença anulada.

Aplicada teoria da causa madura.

Pedido julgado improcedente.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0004962-83.2000.8.06.0144, ACORDA a 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora, parte integrante deste.

Fortaleza/CE, 30 de setembro de 2024. (Apelação Cível - 0004962-83.2000.8.06.0144, Rel.

Desembargador(a) LISETE DE SOUSA GADELHA, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 30/09/2024, data da publicação: 30/09/2024). (grifo nosso).

CONSTITUCIONAL.

ADMINISTRATIVO.

RECURSO DE APELAÇÃO.

AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PUBLICO.

SENTENÇA QUE RECONHECEU A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO.

TESE DE IMPRESCRITIBILIDADE EM RAZÃO DO COMETIMENTO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM DOLO ESPECÍFICO.

INEXISTÊNCIA DE RECONHECIMENTO DO CARÁTER ÍMPROBO EM AÇÃO PRÓPRIA.

MERA IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE NÃO É SUFICIENTE PARA CARACTERIZAR A IMPRESCRITIBILIDADE DA DEMANDA RESSARCITÓRIA.

RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

SENTENÇA MANTIDA. 1.

O cerne da questão cinge-se em verificar o acerto da sentença que reconheceu que a pretensão ressarcitória ajuizada pelo Ministério Público em face da ré estava fulminada pela prescrição, nos termos do art. 23 da Lei n. 8.429/92.

O Parquet defende a existência do cometimento de ato ímprobo com dolo específico por parte da apelada, de modo que não se havia falar na prescrição da demanda ressarcitória, uma vez que o ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade administrativa é imprescritível. 2.

A demanda não ostenta a natureza jurídica de ação de improbidade administrativa.

A adoção do rito comum, à eleição do autor, somada à pretensão ajuizada, afastam a aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/92. 3. É firme a jurisprudência do STJ no sentido de que a imprescritibilidade da ação de ressarcimento do dano depende do reconhecimento do ato de improbidade que o originou, em ação própria. (AgInt no REsp n. 1.517.438/PR, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 17/4/2018, DJe de 24/4/2018).

No mesmo sentido: (AC/RN - 0015377-79.2018.8.06.0117, Rel.

Desembargador(a) TEODORO SILVA SANTOS, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 07/11/2022, data da publicação: 07/11/2022) 4.

No caso dos autos, não se tem notícia de eventual ajuizamento de Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa em face da demandada, tampouco sentença condenatória.

Ainda que a pretensão do MPCE se fundamente em Acórdão do Tribunal de Contas que considerou a existência de improbidade administrativa nas condutas, é certo que a apuração da referida corte é administrativa e a condenação por suposto ato de improbidade derivado das condutas averiguadas na seara de controle financeiro depende de ação judicial específica e trânsito em julgado de condenação. 5.

A mera imputação de que os atos cometidos pela ex-gestora configuraram improbidade administrativa não se apresenta suficiente à caracterização da imprescritibilidade desta ação ressarcitória, na medida em que tal reconhecimento depende de condenação antecedente em ação de improbidade administrativa, o que não é a hipótese sob exame. 6.

Recurso conhecido e desprovido.

Sentença mantida.

Honorários sucumbenciais incabíveis na espécie.

ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0002769-64.2019.8.06.0133, Acorda a 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora, parte integrante deste.

Fortaleza/CE, 22 de abril de 2024. (Apelação Cível - 0002769-64.2019.8.06.0133, Rel.

Desembargador(a) LISETE DE SOUSA GADELHA, 1ª Câmara Direito Público, data do julgamento: 22/04/2024, data da publicação: 24/04/2024). (grifo nosso).

Por tais razões, a improcedência da ação é medida que se impõe. 3.

DISPOSITIVO Ante o exposto, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo IMPROCEDENTE o pedido inicial de condenação do promovido em atos de improbidade administrativa e ressarcimento ao erário.

Promovente isento de custas e inexistente demonstração de má-fé pela parte demandante quando do ajuizamento desta demanda, razão pela qual também descabe a condenação em honorários de sucumbência, nos termos do art. 23-B,§ 2º da Lei 8.429/92.

Sentença não sujeita à reexame necessário, conforme preconiza o art. 16, §19, inciso IV, da Lei 8.429/92.

Publique-se.

Registre-se.

Intimem-se.

Com trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

Expedientes necessários.

Lavras da Magabeira/CE, data da assinatura.

LUZINALDO ALVES ALEXANDRE DA SILVA Juiz de Direito Titular