TJCE - 3011778-65.2023.8.06.0001

ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇAGABINETE DO DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA   PROCESSO: 3011778-65.2023.8.06.0001 - APELAÇÃO CÍVEL (198) APELANTE: AUTO VIACAO SAO JOSE LTDA APELADO: ESTADO DO CEARA RELATOR: DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA DESPACHO   Intime-se a parte embargada a apresentar contrarrazões.

Certifique-se o decurso do prazo.

Empós, à conclusão.

Cumpra-se.

Fortaleza, 26 de agosto de 2025.

Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA Relator A4  

  ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇAGABINETE DO DESEMBARGADOR FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA PROCESSO: 3011778-65.2023.8.06.0001.

APELAÇÃO CÍVEL (198).

APELANTE: AUTO VIAÇÃO SÃO JOSÉ LTDA.

APELADO: ESTADO DO CEARÁ.

RELATOR: DES.

FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA.   Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR.

APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DECLARATÓRIA DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO.

TRANSPORTE PÚBLICO URBANO.

INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AUTUADA DURANTE A PANDEMIA DE COVID-19.

AUSÊNCIA DE NORMA DEFINIDORA DA INFRAÇÃO.

RESPONSABILIDADE DA CONCESSIONÁRIA.

INOCORRÊNCIA.

VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

RECURSO PROVIDO.

I.

CASO EM EXAME 1.

Apelação cível interposta por concessionária de transporte público urbano contra sentença que manteve penalidade administrativa imposta pelo Decon/CE, consubstanciada em dois autos de infração lavrados sob a alegação de aglomeração excessiva de passageiros em ônibus durante a pandemia de covid-19.

A empresa alegou: (i) cerceamento de defesa; (ii) ausência de fundamentação nos autos administrativos; (iii) inexistência de norma objetiva sobre o conceito de "aglomeração"; (iv) inexistência de responsabilidade pelas condutas apontadas; e (v) desproporcionalidade da penalidade.

II.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa na tramitação do processo administrativo sancionador; (ii) estabelecer se é válida a imposição de penalidade administrativa com base em conceito jurídico indeterminado ("aglomeração") sem previsão normativa objetiva durante a pandemia de covid-19.

III.

RAZÕES DE DECIDIR 3.

O cerceamento de defesa deve ser rejeitado, pois a empresa apresentou defesa administrativa tempestivamente, não demonstrando prejuízo concreto, conforme o princípio pas de nullité sans grief.

A suspensão do funcionamento presencial e dos prazos administrativos, bem como o restabelecimento posterior do acesso aos autos, não comprometeu o exercício do contraditório e da ampla defesa. 4.

A fundamentação dos autos de infração baseou-se em dispositivos genéricos do CDC, sem indicação de norma vigente e específica sobre o conceito de "aglomeração" à época das autuações (08 e 09/07/2020), o que viola o princípio da legalidade estrita.

O Decreto Estadual nº 33.544/2020, que embasava as restrições sanitárias, já se encontrava revogado à época dos fatos, não sendo possível imputar conduta infracional com base em norma inexistente. 5.

A inexistência de critérios normativos objetivos sobre a lotação ou definição de "aglomeração excessiva" impede o enquadramento seguro da conduta da empresa, comprometendo a validade da penalidade imposta. 6.

A Súmula 665 do STJ restringe o controle judicial do mérito administrativo, mas admite a anulação de penalidade em caso de flagrante ilegalidade, como na hipótese dos autos.

IV.

DISPOSITIVO 7.

Recurso conhecido e provido.   ACÓRDÃO   Vistos, relatados e discutidos, acordam os Desembargadores integrantes da 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por uma de suas Turmas, à unanimidade, em conhecer do recurso para dar-lhe provimento, nos termos do voto do Relator.

Fortaleza, 7 de julho de 2025.

Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA Relator A4   RELATÓRIO   Cuida-se de apelação cível interposta por Auto Viação São José Ltda., em face de sentença proferida pelo Juiz de Direito João Everardo Matos Biermann, da 13ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Fortaleza, que, em sede de Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo movida pela apelante contra o Estado do Ceará, julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id.): JULGO IMPROCEDENTE o pedido, na forma do inciso I, do art. 487, do CPC.

Condeno a autora em custas e ao pagamento de honorários advocatícios, que os arbitro em 10% (dez por cento) do valor da causa, como autoriza o art. 85, §§ 2° e 4°, III, do CPC.   Em razões recursais, a Auto Viação São José Ltda. argumenta que (id. 19275809):   (a) houve cerceamento de defesa, em razão da ausência de acesso ao inteiro teor dos autos administrativos durante o período de restrição pandêmica, o que teria prejudicado o exercício da ampla defesa e contraditório;   (b) não possui responsabilidade pelas infrações descritas, pois o controle da frota e da lotação dos veículos era atribuição da Etufor e do Município de Fortaleza, não da empresa concessionária;   (c) os autos de infração se baseiam em dispositivos legais e normativos que não estavam vigentes à época dos fatos, o que viola o princípio da legalidade;   (d) não havia norma legal ou regulamento que definisse objetivamente o que seria "aglomeração" em transporte público, caracterizando sanção por fato atípico;   (e) os motoristas não possuem poder de polícia para impedir o ingresso de passageiros, o que inviabiliza a exigência de controle da lotação por parte da empresa;   (f) todas as medidas sanitárias e operacionais disponíveis foram adotadas à época pela empresa, inclusive seguindo orientações da Administração Pública; e   (g) a multa aplicada carece de razoabilidade e proporcionalidade, ferindo os princípios constitucionais do devido processo legal e da legalidade.   Ao final, requer a reforma da sentença e a anulação dos autos de infração nº 001924/2020 e nº 001693/2020, com a consequente inexigibilidade das multas aplicadas.   Em contrarrazões ao recurso (id. 19275816), o Estado do Ceará aduz que:   (i) o Decon/CE possui competência legal para autuar e aplicar sanções administrativas a fornecedores que violam direitos do consumidor, nos termos do art. 56 do CDC e do Decreto nº 2.181/1997;   (ii) não houve cerceamento de defesa, tendo sido assegurados à empresa os direitos de manifestação e contraditório no processo administrativo, inclusive com registro de audiência de conciliação;   (iii) os autos de infração foram devidamente fundamentados e instruídos com prova da infração, não havendo nulidade formal;   (iv) o controle judicial do ato administrativo limita-se à legalidade, sendo vedado ao Judiciário reavaliar o mérito da sanção administrativa regularmente aplicada; e   (v) a sanção imposta respeitou os critérios de gravidade, reincidência e capacidade econômica, com aplicação do art. 57 do CDC, inclusive com concessão de atenuante por primariedade.   A representante do Ministério Público Estadual, Procuradora de Justiça Sheila Cavalcante Pitombeira, em parecer de mérito, opinou pelo desprovimento do recurso (id. 22595385).   É o relatório.   VOTO   Admito o apelo, presentes os requisitos legais.   A controvérsia posta nos autos refere-se à legalidade dos autos de infração lavrados pelo Decon/CE (nº 001924/2020 e nº 001693/2020), que impuseram multa administrativa à empresa apelante, por suposta prática de infração às normas de defesa do consumidor, em razão de pretensa aglomeração de passageiros em seus ônibus durante a pandemia de covid-19.   A apelante sustenta, em síntese, (i) a ocorrência de cerceamento de defesa; (ii) a ausência de fundamentação válida nos autos administrativos; (iii) a inexistência de norma legal que defina objetivamente o conceito de "aglomeração"; (iv) a inexistência de responsabilidade da empresa pelas infrações apontadas; e (v) a desproporcionalidade da sanção imposta.   Rejeito a alegação de cerceamento de defesa, uma vez que não demonstrado prejuízo concreto (pas de nullitè sans grief).   Como se pode verificar da decisão administrativa, nada obstante haja o Decon reconhecido que houve um período em que o funcionamento presencial fora suspenso em razão do agravamento da pandemia, tem-se que os prazos administrativos também estavam suspensos, não havendo prejuízo temporal ou material à defesa da empresa autuada e, após o retorno das atividades presenciais, foi restabelecido o acesso aos autos físicos, dando-se oportunidade ao exercício pleno da defesa por parte da empresas interessada.   Além do mais, consta nos autos que a Auto Viação São José apresentou defesa administrativa tempestivamente, o que demonstra que a parte exerceu efetivamente seu direito de manifestação.   No mérito, observa-se que a autuação se baseia em dispositivos legais genéricos (CDC, arts. 6º, 8º, 39), uma vez que o Decreto Estadual nº 33.544/2020 (DOE 19/04/2020) já estava revogado à época da infração (08/07/2020 e 09/07/2020, conforme informado nos Autos de Infração nº 001693 e nº 001924, respectivamente), a tornar o ato administrativo impugnado materialmente inválido, não sendo possível determinar que a conduta da empresa se enquadrou de modo inequívoco na infração imputada.   É que a ausência de critérios objetivos e a indeterminação do conceito de "aglomeração" nos termos da regulamentação vigente à época dificultam o exercício da ampla defesa e revelam violação ao princípio da legalidade estrita, que rege o exercício do poder sancionador do Estado.   A empresa concessionária logrou demonstrar que o controle da frota e da quantidade de passageiros nos ônibus durante a pandemia competia ao poder concedente (Município e Etufor), sendo vedado ao motorista impedir o ingresso de passageiros, por risco à sua integridade física.   Logo, a imposição de penalidade nesses moldes estaria a desconsiderar a realidade operacional do serviço público delegado e ensejaria responsabilização objetiva sem respaldo fático ou jurídico.   Observe-se que a sociedade empresária faz menção, igualmente, à redução da trafegabilidade de sua frota, por força de atos normativos do poder público na época da pandemia, o que teria motivado o Ministério Público do Estado do Ceará a ajuizar a Ação Civil Pública nº 0608512-77.2020.8.06.0001, em face do Município de Fortaleza e da Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S.A. (sem a presença da recorrente e das demais empresas de transporte público), havendo o Município recorrido da decisão judicial que deferira a tutela de urgência para que fosse empregada a totalidade da frota de ônibus (sem redução), a evidenciar uma atitude contraditória por parte do poder público.   A referida ação civil pública foi posteriormente extinta sem julgamento, ante a perda de objeto, em 2023, em decorrência da decretação do fim da pandemia.   A recorrente afirma ainda que a ordem para retomar 100% da frota só foi emitida pela Etufor em 05/08/2020, ou seja, posteriormente às datas das autuações (08 e 09/07/2020), reforçando que não poderia ser punida por uma situação fora de suas atribuições.   Tal argumento é relevante, pois as concessionárias de transporte público submetem-se as determinações dos órgãos estatais concedentes, restando demonstrado que a recorrente apenas cumpria licitamente tais determinações (cf. contrato de concessão, id. 19275658).   Consultando-se a decisão administrativa de imposição da penalidade, tem-se que a questão central da apuração da responsabilidade da empresa concessionária por violação de normas sanitárias durante a pandemia de covid-19 está na ocorrência de aglomerações nos veículos do transporte público urbano da concessionária.   Todavia, tais regras definidoras de condutas específicas a serem seguidas não existiam à época, não raro se identificando um comportamento normativo contraditório entre os órgão públicos responsáveis pela concessão do serviço e pela sua fiscalização.   A decisão administrativa do Decon, como visto, está fundada em dois autos de infração lavrados contra a empresa Auto Viação São José Ltda., por permitir "aglomerações excessivas no interior dos ônibus", em pleno contexto da pandemia da covid-19, tendo as autuações ocorrido em terminais distintos, nos dias 08 e 09/07/2020, antes da determinação judicial para que as empresas retomassem as linhas com 100% da frota de coletivos.   Com efeito, há de se reconhecer a ausência de norma expressa quanto ao que viria a ser "aglomerações excessivas" de passageiros, ausente, ainda, norma que estabelecesse a quantidade máxima de passageiros a serem transportados.   Eis a transcrição dos autos de infração em apreço:   Auto de Infração nº 001693 Durante o ato fiscalizatório foi confirmado que o ônibus 355 José Bastos / Siqueira (linha), nº. 12123, às 16:00 horas e 33 minutos, chegou ao Terminal do Siqueira com aglomeração excessiva de pessoas, muitos passageiros em pé, violando as determinações do Decreto Estadual contra o combate ao Covid-19 e o Código de Defesa do Consumidor.   Auto de Infração nº 001924 Foi constatada aglomeração de pessoas no interior do veículo ao chegar no terminal o veículo 12008, linha 052 - Grande Circular II, às 18:14.   Em verdade, "aglomeração" é um conceito indeterminado e vago, devendo-se atentar para a argumentação do apelante - não contraditada - quanto a inexistir no âmbito estadual ou municipal qualquer disposição normativa que trate sobre o tema e delimite o que seria considerado aglomeração no transporte público, não existindo na legislação critérios objetivos para definir se um coletivo está transportando passageiros com aglomeração ou não.   Na espécie, o que estabelece a legislação é a lotação máxima de passageiros em coletivos, sendo vedado transitar com lotação superior àquela fixada pelo fabricante, mas tal questão não foi abordada nos autos de infração nem na decisão administrativa que impôs a penalidade pecuniária.   A esse respeito, a Súmula 665 do STJ, aplicável não somente aos processos administrativos disciplinares, enuncia que: "O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada." (STJ, Primeira Seção, julgado em 13/12/2023, DJe de 14/12/2023).   Dessa forma, imperativo é reconhecer-se a clara violação ao princípio da legalidade, não podendo a empresa ser autuada e sancionada sem que a Administração aponte um critério normativo objetivo.   Do exposto, conheço do apelo para dar-lhe provimento e anular os Autos de Infração nº 001924/2020 e nº 001693/2020, lavrados pelo Decon/CE, reconhecendo a nulidade do processo administrativo sancionador por violação ao princípio da legalidade (ausência de fundamentação jurídica adequada).   Condeno o Estado do Ceará ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor da causa (art. 85, §§ 2º, 3º e 4º do CPC).   É como voto.     Desembargador FERNANDO LUIZ XIMENES ROCHA Relator A4            

ESTADO DO CEARÁPODER JUDICIÁRIOTRIBUNAL DE JUSTIÇA 1ª Câmara de Direito PúblicoINTIMAÇÃO DE PAUTA DE SESSÃO DE JULGAMENTOData da Sessão: 07/07/2025Horário: 14:00:00             Intimamos as partes do processo  3011778-65.2023.8.06.0001 para sessão de julgamento que está agendada para Data/Horário citados acima.

Solicitação para sustentação oral através do e-mail da secretaria até as 18h do dia útil anterior ao dia da sessão. E-mail: [email protected]